境外证券投资者保护基金制度综述

更新于:2016-02-09  星期二已有 人阅读 信源:黄明等字数统计:2829字

证券投资者保护,尤其是对中小投资者的保护,是证券市场监管的核心内容之一,也是证券市场健康运行的基础。在投资者保护的诸项制度中,投资者赔偿制度作为投资者保护的最后防线,更是重中之重。目前,美国、英国、加拿大以及我国的香港和台湾地区均通过立法设立了证券投资者保护基金(以下简称“保护基金”),用以赔偿破产证券公司投资者的损失,作为对投资者最后的保护机制。境外的保护基金已经有多年的运行经验,在组织架构、监管模式、职能定位、资金来源等方面,均已形成了比较成熟的制度设计。

一、发展历程

为了保证证券市场的稳定发展、维持投资者信心,各国从60年代末开始逐步探索建立以保护中小投资者为宗旨的证券投资者保护制度。加拿大最先于1969年建立了“加拿大投资者保护基金”(Canadian Investor Protection Fund,以下简称CIPF),旨在赔偿投资者因证券经营机构破产而招致的损失。美国于1970年通过了《证券投资者保护法》(Securities Investor Protection Act,以下简称 SIPA),并成立了美国证券投资者保护公司(Securities Investor Protection Corporation,以下简称SIPC),使投资者在证券公司破产或倒闭时依然能够得到一定的赔偿。

80年代后期,英国、澳大利亚、香港等国家和地区先后建立了投资者赔偿计划。1997年,欧盟制定了《投资者赔偿计划指引》,建立了统一协调的欧盟内部投资者赔偿制度。1997年亚洲金融危机后,许多亚洲新兴市场国家,如泰国、菲律宾、印度、土耳其和我国台湾地区也陆续建立了各具特色的投资者赔偿制度。

20世纪末21世纪初,各国普遍调整了“消费者”的概念,将证券投资者作为金融消费者进行保护。证券投资者从此开始享有一般消费者的基本权利,如安全保障权、知情权、自主选择权、公平交易权、受教育权和求偿权等。2008年金融危机后,美国通过了《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》(Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act,以下简称《多德-弗兰克法案》),更加醒目地强化了金融消费者的概念,旨在金融市场真正实现消费者利益至上的理念。

二、立法模式

各国关于证券投资者保护基金的立法模式主要分为以下几种类型:

(一)为证券投资者保护基金专门立法

这种立法模式较为常见。例如,美国1970年制定了《证券投资者保护法》,澳大利亚1987年制定了《国家担保基金法》,德国1998年制定了《存款保护和投资者赔偿法案》,爱尔兰1998年制定了《投资者赔偿法》,欧盟1997年制定了《投资者赔偿计划指引》。

(二)在综合性的证券监管立法中涵盖证券投资者赔偿制度

这种立法模式以英国和香港为典型代表。英国于2000年制定了《金融服务和市场法(FSMA)》,其中第XV部分专章规定了其金融服务赔偿计划(the Financial Services Compensation Scheme,FSCS)。与英国类似,香港2003年修订的《证券及期货条例》中第571章第III部第5分部专章规定了其投资者赔偿公司的设立与运作。

(三)证券投资者保护综合立法

这种立法模式以我国台湾地区为典型代表。台湾制定了《证券投资人及期货交易人保护法》,并在该法中涵盖了证券投资者赔偿制度。

(四)以其他相关法律为依托

这种立法模式以加拿大为典型代表。加拿大的投资者保护基金以其他相关法律为依托,主要遵循加拿大破产清算法及其他相关法律。

境外主要国家和地区的投资者保护基金的法律依据与管理机构名称列表如下:

表1:部分国家、地区和国际组织投资者保护基金的立法模式

三、组织架构

本部分所讨论的“组织架构”着重探讨保护基金管理机构在出资结构、财务管理、人事管理方面与政府之间的关系, 不涉及保护基金管理机构的业务监管。

由于保护基金的公益性质,各国保护基金管理机构的组织架构通常体现出与一般商业公司不同的非营利性特征。这些非营利性特征的主要表现是政府机关(尤其是财政部门和金融监督管理机构)对保护基金的财务管理和人事管理有着不同方式、不同程度的介入与控制。

总体来看,各国保护基金管理机构在组织架构上有一些相似之处,主要包括以下几点:

(1)保护基金的初始资本与国家财政无关,是由证券期货行业或整个金融服务行业的市场主体筹集捐助,充分体现了保护基金“行业自救”的本质属性;(2)尽管市场主体是保护基金的出资人,但不享有公司股东的法律地位,即不享有公司法赋予股东的各项权利,如决定公司重大事项的决策权,以及选择公司管理者的选举权等;(3)保护基金管理机构的人事管理权受国家证券或金融监管机构控制,具体体现为证券或金融监管机构掌控董事会成员的任命权或批准权。

具体而言,主要境外国家或地区保护基金管理机构的组织架构分为以下三种类型。

(一)独立于政府的非营利性会员制公司

这种模式是英美法系国家较为普遍的一种做法,以美国、加拿大和英国为典型代表,其主要特征包括以下几个方面。

1.法律性质

在法律性质上,会员制公司既不是政府机关,也不是政府设立的机构,而是依据该国公司法设立的一个独立的非营利性公司(non-profit corporation),受该国公司法规制。例如,美国的SIPC依据《哥伦比亚特区非营利公司法》(District of Columbia Nonprofit Corporation Act)设立,并受其规制;加拿大的CIPF则依据《加拿大公司法》the Canada Corporations Act)设立,并受其规制。

2.出资结构

在出资结构上,会员制公司的出资人是该公司的会员。在公司登记设立时,由会员以会费的形式缴纳公司的初始资本。美国、加拿大保护基金的会员为该国证券行业的中介机构,如美国强制要求所有符合美国《1934年证券交易法》第15(b)条、依法注册的证券经纪商、自营商、全国性证券交易所成为SIPC的会员。英国则与美国、加拿大有所不同,英国金融服务赔偿计划(FSCS)的会员不仅包括证券行业的中介机构,还包括银行业、投行业、保险业的市场主体。由此可见,在美国、加拿大和英国,保护基金的初始资本均与国家财政无关,而是由金融服务行业的市场主体出资捐助。这种出资方式与保护基金行业自救的本质属性是一致的。

会员制公司的出资人不享有公司法赋予股东的各项权利,如分红权、参与重大决策的权利,以及选择管理者的权利等。换句话说,各会员在公司的出资并没有给其带来一般意义上的股东地位,而是为其客户换来在其破产时的赔偿请求权。应当指出,保护基金赔偿中小投资者的公益属性是会员制公司不将出资人定义为股东的根本原因。

3.财务管理

在财务管理上,美国、加拿大和英国的会员制公司均具有独立管理、运作保护基金的权力。由于会员制公司不设股东会,因而董事会成为各公司的最高权力机构

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