不良资产行业，一直受政策及法律规范的双重影响，其存在发展具有一定的特殊性。不良资产行业从一九九九年元年开始至今，经过近十六年的发展，出现了诸多争议问题。随着法制建设的不断完善，很多问题在实践中得到了初步解决。通过最高人民法院司法解释及最高人民法院批复为主以案例为辅助的模式，使不良资产行业的基本规则已经确立。其中最高人民法院《关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》（法发[2009]19号，下简称“《海南座谈会纪要》”）无疑是不良资产领域中最重要的一个规定，也是争议最大的一个规定。通过研读该规定的适用范围问题，可以非常清楚的看到上述不良资产行业中规定的发展路径。而今《海南座谈会纪要》的适用范围问题，已经到了一个通过“缝缝补补”无法解决而又必须解决的历史机遇期。《海南座谈会纪要》适用范围的边界在哪里？无疑将对不良资产行业从业者产生巨大的影响。笔者试图就《海南座谈会纪要》的适用范围问题做一个简单的梳理和辨析，旨在提出问题并管窥一、二，以期达到抛砖引玉的效果。
2008年10月14日，最高人民法院在海口主持召开的全国法院审理金融不良债权转让案件工作座谈会具有一定的时代背景，因此根据座谈会形成的《海南座谈会纪要》有其特殊性，这在《海南座谈会纪要》的前文中做了明确的说明。《海南座谈会纪要》是为了落实关于研究解决金融不良债权转让过程有资产流失问题的精神。依法妥善公正地审理涉及金融不良债权转让案件，防止国有资产流失，保障金融不良债权处置工作的顺利进行，维护和促进社会和谐稳定。出席《海南座谈会纪要》的单位包括全国人大常委会法制工作委员会、中共政法委员会、国务院法制办公室、财政部、国务院国有资产监督管理委员会、银行业监督管理委员会、人民银行、审计署和最高人民法院。各省、自治区、直辖市高级人民法院和解放军军事法院以及新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院主管民商审判工作的副院长、相关审判庭的负责同志也参加了座谈会。
正是基于上述精神和目的，《海南座谈会纪要》并不仅仅只是体现法律的思维和精神，更重要的是治国方略，是对解决金融不良债权转让有资产流失等问题的处理办法。这也就使《海南座谈会纪要》的内容不是真正意义上的法律框架性表述，而更多的是政策性的语言组织和表达，明显缺乏司法解释中的逻辑严谨和层次清晰的特点。由于《海南座谈会纪要》适用的原则及语言多义性较强，必然导致在实际操作过程中会出现对内容解读不统一等诸多问题。然而，其中对于《海南座谈会纪要》的适用范围问题一直是争议较大的核心问题。因为一个不良资产债权的转让是否适用《海南座谈会纪要》将会得到完全不同的结论，这对于债权人和债务人而言必定是天壤之别，笔者将会在后面的梳理过程中让读者们真切的体会到这种天壤之别。
一、《海南座谈会纪要》的适用范围
在《海南座谈会纪要》第十二条列明了适用范围“会议认为，在《纪要》中，国有银行包括国有独资商业银行、国有控股商业银行以及国有政策性银行；金融资产管理公司包括华融、长城、东方和信达等金融资产管理公司和资产管理公司通过组建或参股等方式成立的资产处置联合体。国有企业债务人包括国有独资和国有控股的企业法人。受让人是指非金融资产管理公司法人、自然人。不良债权转让包括金融资产管理公司政策性和商业性不良债权的转让。政策性不良债权是指1999年至2000年上述四家金融资产管理公司在统一安排下通过再贷款或者财政担保的商业票据形式支付收购成本从银行、农业银行、建设银行、工商银行以及开发银行收购的不良债权；商业性不良债权是指2004年至2005年上述四家金融资产管理公司在主管部门主导下从交通银行、银行、建设银行和工商银行收购的不良债权。
《纪要》的内容和精神仅适用于在《纪要》发布之后尚在一审或者二审阶段的涉及最初转让方为国有银行、金融资产管理公司通过债权转让方式处置不良资产形成的相关案件。人民法院依照审判监督程序决定再审的案件，不适用《纪要》。”
从一般角度来看，《海南座谈会纪要》第十二条针对适用范围所作出规定的方式与制定法律、司法解释的方式存在明显不同。该条款先就“国有银行、金融资产管理公司、国有企业债务人、受让人、不良债权转让、政策性不良债权和商业性不良债权”的范围做出了界定。然后才出现了常见的适用范围，即《海南座谈会纪要》的内容和精神仅适用于在其发布之后尚在一审或者二审阶段的涉及最初转让方为国有银行、金融资产管理公司通过债权转让方式处置不良资产形成的相关案件。但第十二条第一段的定义和第二段适用范围的表述存在差异化。比如第二段中并无“不良债权转让”的表述，第二段中的 “不良资产”一词在第一段中也未明确定义。同时，在第一段中“国有银行”的指向也并不明确，且在第一段关于“政策性不良债权”和“商业性不良债权”的表述中列明的具体银行是否与第一段中“国有银行”的范围一致也存在严重争议。
《海南座谈会纪要》正是因为上述内容表述的模糊性以及出台的特殊背景、政策立法等特点，导致适用范围存在了多种解读，而在此后的实务操作中最高人民法院也开始不断的扩张《海南座谈会纪要》的适用，使不良资产行业的从业者们总是处于“忐忑”之中。
二、《海南座谈会纪要》适用范围的扩张之路
根据法无明文规定无溯及力的基本原则，《海南座谈会纪要》仅应适用于发布之日（2009年3月30日）后尚在一审或者二审阶段的涉及最初转让方为国有银行、金融资产管理公司通过债权转让方式处置不良资产形成的相关案件。人民法院依照审判监督程序决定再审的案件，不适用《海南座谈会纪要》。
2009年9月25日，在最高人民法院《关于如何理解最高人民法院法发（2009）19号<会议纪要>若干问题的请示之答复》（[2009]民二他字第21号）中明确了“《纪要》的精神和目的，涉及非国有企业债务人的金融不良债权转让纠纷案件，亦应参照适用《纪要》的规定。债务人未对不良债权转让合同的效力提出异议，但案件的事实和相关证据情况能够引发人民法院对不良债权转让合同效力产生合理怀疑的，人民法院可以依职权主动审查不良债权转让合同的效力。”也即当债务人为非国有企业的金融不良债权转让的案件，在诉讼阶段，应参照《海南座谈会纪要》的规定执行。
2011年最高人民法院通过（2011）执他字第7号文的形式，明确将《海南座谈会纪要》的适用范围扩展到不良资产转让案件的执行阶段。答复函的主要内容为 “在执行程序中，涉及金融不良债权转让的案件，应当参照适用最高人民法院《关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》的相关规定。非国有金融机构受让人向国有企业债务人主张已发生转让的金融债权利息，应当按照第九条的规定执行，即以借款合同本金为计算基数，利息计算至金融不良债权转让之日止，不能计收复利。”即当非国有金融机构受让人在执行程序中向国有企业债务人主张权利的不良债权转让案件中，应适用《海南座谈会纪要》的规定，利息只能计算至金融不良债权转让之日，且不能计收复利。
2013年11月26日，最高人民法院通过（2013）执他字第4号函的形式，将《海南座谈会纪要》的适用范围进行了再次扩展。该批复函的具体内容如下：
一、非金融机构受让经生效法律文书确定的金融不良债权能否在执行程序中向非国有企业债务人主张受让日后利息的问题，应当参照我院2009年3月30日《关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》的精神处理。
二、根据《海南座谈会纪要》第十二条的规定，《海南座谈会纪要》不具有溯及力。《海南座谈会纪要》发布前，非金融资产管理公司的机构或个人受让经生效法律文书确定的金融不良债权，或者受让的金融不良债权经生效法律文书确定的，发布日之前的利息按照相关法律规定计算；发布日之后不再计付利息。《海南座谈会纪要》发布后，非金融资产管理公司的机构或个人受让经生效法律文书确定的金融不良债权的，受让日之前的利息按照相关法律规定计算；受让日之后不再计付利息。
最高人民法院通过该批复确立了在非金融机构向非国有企业主张权利的不良债权转让执行案件中，利息计算适用《海南座谈会纪要》。由于《海南座谈会纪要》不具有溯及力，因此涉及跨越《海南座谈会纪要》发布日期的不良资产转让案件，其利息计算至《海南座谈会纪要》发布之日；在《海南座谈会纪要》发布后受让的不良资产转让案件不再计付利息。
在最高人民法院2014年1月15日自身审查的执行复议案件[（2013）执复字第7号执行裁定书]中，也已明确将（2013）执他字第4号函确立的原则进行了充分的适用。
三、《海南座谈会纪要》适用范围的新问题
问题一：国有银行范围界定导致《海南座谈会纪要》适用存在争议。
现实中很多不良资产包从银行通过四大资产管理公司转让到非金融机构或个人手中，而大多转让都是通过报纸公告送达方式进行的债权转让通知。根据《海南座谈会纪要》第十一条“国有银行或者金融资产管理公司根据《关于贯彻执行最高人民法院‘十二条’司法解释有关问题的函的答复》的规定，在全国或省级有影响的报纸上发布有催收内容的债权转让通知或公告的，该公告或通知之日应为诉讼时效的实际中断日，新的诉讼时效应自此起算。上述公告或者通知对保证合同诉讼时效亦发生同等效力”的规定，若最初不良资产的转出银行非《海南座谈会纪要》中所规定的国有银行，则通过报纸公告送达的债权转让通知将无效，无法起到诉讼时效中断的效果；反之，则报纸公告送达的债权转让通知有效，能够起到诉讼时效中断的效果。
在北京市第一中级人民法院作为终审法院做出的（2014）一中民（商）终字第7677号民事判决书中，认定北京农村商业银行为《海南座谈会纪要》中所规定的国有银行，可以以报纸公告送达方式实现诉讼时效中断。但在北京市第三中级人民法院审理的同类型案件（2015）三中民终字第04283号民事判决书中，则认定北京农村商业银行非《海南座谈会纪要》中所规定的国有银行，以报纸公告送达方式不能实现诉讼时效中断。
问题二：《海南座谈会纪要》是否仅适用于第十二条所述的政策性不良债权和商业性不良债权存在争议。
笔者已引述过《海南座谈会纪要》第十二条的规定，其中政策性不良债权是指“1999年至2000年上述四家金融资产管理公司在统一安排下通过再贷款或者财政担保的商业票据形式支付收购成本从银行、农业银行、建设银行、工商银行以及开发银行收购的不良债权”；商业性不良债权是指“2004年至2005年上述四家金融资产管理公司在主管部门主导下从交通银行、银行、建设银行和工商银行收购的不良债权。”其中对政策性不良债权和商业性不良债权从时间段和具体的银行等各方面均做出了明确的规定。
在北京市第三中级人民法院做出的（2015）三中民终字第04283号民事判决书中，未支持不良资产二级市场中的买受人的债权请求的原因除了第一个争议中所涉及的上述诉讼时效问题外，还有一个逻辑原点即审理法院认为：北京农村商业银行2008年贷款合同之债，非特定时期特指的政策性不良债权或商业性不良债权，即不属于《海南座谈会纪要》第十二条所规定的政策性不良债权和商业性不良债权的范围，所以不能适用《海南座谈会纪要》。
然而，北京市第一中级人民法院做出的（2014）一中民（商）终字第7677号民事判决书中，对北京农村商业银行2008年贷款合同之债是否属于《海南座谈会纪要》中所述的政策性不良债权或商业性不良债权的问题，未发表任何意见。
对于上述《海南座谈会纪要》适用范围两个新的争议问题，实践中往往交织在一起，并正在逐步显现。随着政策导向下的不良资产大规模处置基本完毕，新的不良资产的不断涌现，这两个新的争议问题将势必成为众多金融不良资产债权类案件争议的焦点。比如上述北京市第一中级人民法院和北京市第三中级人民法院审理的案件，即为典型案例。
在现实中还会存在《海南座谈会纪要》中未列明的银行在2004年至2005年期间对外转让的不良债权（当然这种情况比较少见），以及《海南座谈会纪要》列明的银行在第十二条规定期间外转让的不良债权能否适用《海南座谈会纪要》的问题。但可能更多的争议应是像北京农村商业银行这种情况，即转让不良债权的银行和转让不良债权形成的时间段皆非《海南座谈会纪要》第十二条中所定义的政策性不良债权和商业性不良债权。
《海南座谈会纪要》中列明的银行和未列明的银行对外转让中新形成的不良资产能否适用《海南座谈会纪要》是很多新型不良资产收购过程中不得不面对的法律问题。这个问题将涉及到的不仅是不良资产二级市场的主体，同时也会影响到四大资产管理公司和地方资产管理公司，更将是整个不良资产市场参与者都要面临的一个巨大的争议问题。
四、《海南座谈会纪要》适用范围中新问题的探讨
由于上述问题至今最高人民法院无明确的态度，也没有统一的案例指导，笔者只能从学术探讨的角度来分析该问题的立法本意，以期能够以此来解决现实中不得不面对的问题。
首先，对于《海南座谈会纪要》中涉及的“国有银行”，其第十二条仅做出了定义，即包括国有独资商业银行、国有控股商业银行以及国有政策性银行。国有政策性银行明确包括开发银行、进出口银行和农业发展银行，但国有独资商业银行和国有控股商业银行在现行法律法规中却没有明确范围。
银行业监督管理委员会官方网站也未对“国有银行”进行详细的分类，只是将监管划分为“政策银行部”、“大型银行部”和“股份制银行部”等多个部门。故无法从银监会管理职能来判断“国有银行”的具体界定范围。
在《人民法院报》上刊发的高民尚《解读最高法院<关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要>》一文，也未直接对“国有银行”发表解读意见。从《海南座谈会纪要》出台时间2009年3月30日而言，当时一般俗称的“国有银行”只是指工、农、中、建、交五大行，其中《海南座谈会纪要》第十二条所列的不良债权的银行范围为工、中、建、交和国开行等几家银行，并未突破至股份制商业银行及地方商业银行等，这也是因为此前的不良债权基本属于政策主导下的剥离，非纯粹商业性行为。
最高人民法院为了解决农业银行的问题，于2011年3月28日发布了《关于审理涉及农业银行股份有限公司处置股改剥离不良资产案件适用相关司法解释和司法政策的通知》（法[2011]144号），明确了“人民法院在审理涉及农业银行处置上述不良资产案件时，可以适用最高人民法院就审理涉及金融资产管理公司处置不良资产案件所发布的相关司法解释、司法政策及有关答复、通知的规定。”
针对国有企业的界定，财政部在2003年4月23日回复给公安部的《关于国有企业认定问题有关意见的函》（财企函[2003]9号）中曾明确为“对‘国有公司、企业’的认定，应从以下角度加以分析：
1、从企业资本构成的角度看，‘国有公司、企业’应包括企业的所有者权益全部归所有、属《企业法》调整的各类全民所有制企业、公司（指《公司法》颁布前注册登记的非规范公司）以及《公司法》颁布后注册登记的国有独资公司、由多个国有单位出资组建的有限责任公司和股份有限公司。
2、从企业控制力的角度看，‘国有公司、企业’还应涵盖国有控股企业，其中，对国有股权超过50％的绝对控股企业，因国有股权处于绝对控制地位，应属‘国有公司、企业’范畴；对国有股权处于相对控股的企业，因股权结构、控制力的组合情况相对复杂，如需纳入‘国有公司、企业’范畴，须认真研究提出具体的判断标准。”
在2003年4月18日统计局给公安部的《关于对国有公司企业认定意见的函》（国统函[2003]44号）中界定为“国有企业有广义、狭义之分。广义的国有企业是指具有资本金的企业，可分为三个层次：
一、纯国有企业。包括国有独资企业、国有独资公司和国有联营企业三种形式，企业的资本金全部为所有。
二、国有控股企业。根据统计局《关于统计上国有经济控股情况的分类办法》的规定，国有控股包括国有绝对控股和国有相对控股两种形式。国有绝对控股企业是指在企业的全部资本中，资本（股本）所占比例大于50%的企业。国有相对控股企业（含协议控制）是指在企业的全部资本中，资本（股本）所占的比例虽未大于50%，但相对大于企业中的其他经济成分所占比例的企业（相对控股）；或者虽不大于其他经济成分，但根据协议规定，由拥有实际控制权的企业（协议控制）。
三、国有参股企业。是指具有部分资本金，但不控股的企业。国有与其他所有制的联营企业，按照上述原则分别划归第2、3层次中。狭义的国有企业，仅指纯国有企业。”
其家资本金是指有权代表部门或者机构以国有资产投入企业形成的资本金。按照统计局的上述原则，若银行股东有多家为国有公司，但又非百分百资本金出资的国有公司，则仅能按照纯粹国有资本金的金额来进行计算，不能将国有成份与其他所有制共同出资形成的国有公司的全部股权计算为国有股。
鉴于上述答复意见并不明确且效力层级较低，笔者仍无法确定“国有银行”的具体范围，尤其对于多个国有公司（非百分百出资）为银行股东时，该银行是否属于国有银行仍难以判断。
在无规定情况下，笔者试图通过实证方式来分析最高人民法院对“国有银行”范围认定上的态度。笔者通过上述最高人民法院在审理适用《海南座谈会纪要》及适用范围扩张过程中审判或执行阶段审理的案例来看，尚没有一例案件是《海南座谈会纪要》明确列明的银行之外的其它银行的不良债权。笔者在裁判文书网公布案例的范围内搜索的最高人民法院审理适用《海南座谈会纪要》的案例中，亦没有发现不良债权银行为《海南座谈会纪要》明确列明银行之外的其它银行。
从法律规定和实证案例都无法准确判知最高人民法院在该问题的观点情况下，笔者只能通过无权解释来进行分析。根据法学理论上解释方法的不同，大概可以分为文义解释、系统解释、逻辑解释和目的解释。细读《海南座谈会纪要》，难以通过逻辑解释发现“国有银行”的界定。通过文义解释和系统解释来看，“国有银行”包括国有独资、国有控股和国有政策性银行。其有独资和国有政策性银行非常明确，关键在于国有控股银行的理解。从上下文来看，“国有银行”的概念出现在《海南座谈会纪要》中共计十五处，基本都是从不良债权来源角度进行使用的，这与《海南座谈会纪要》发布前已经发布并适用的《最高人民法院关于审理涉及金融资产管理公司收购、管理、处置国有银行不良贷款形成的资产的案件适用法律若干问题的规定》的使用方法一致。事实上，《海南座谈会纪要》就是对解决不良资产行业在运行过程中出现的现实问题进行解答汇总。由此可见，“国有银行”的概念来源于此前的司法解释，而此前的司法解释对“国有银行”并无任何的界定和解读，在此情况下笔者也许只能利用目的解释来探寻“国有银行”的概念才更能准确把握其适用范围。
《海南座谈会纪要》在前言和四项基本原则中提到，《海南座谈会纪要》的目的是解决国有资产流失的问题，维护当事人的合法权益，其中解决国有资产流失更多的是从债务人为国有企业的角度来说，如果银行已经将债权转让给资产管理公司的，故自无保护的必要和可能。从立法背景角度来看，《海南座谈会纪要》以及《最高人民法院关于审理涉及金融资产管理公司收购、管理、处置国有银行不良贷款形成的资产的案件适用法律若干问题的规定》是在特殊历史时期作出的特殊规定，都是法律原则的例外，目的是为了解决现实中存在的问题和化解矛盾。比如公告送达就是直接送达、邮寄送达、留置送达的例外；比如利息在转让到不良资产二级市场主体后不能再行计算，就是应该计算的例外；比如诉讼费用减半收取，就是按照规定全部收取的例外。既然是例外，就须将例外作为特例来看待，不能普遍适用，也就是要在解释的时候做限制性解释。
因此，结合上述阐释、实证案例的探寻以及最高人民法院针对农业银行单独做出规定来看，笔者认为，国有银行的范围应该进行限制性解释，除了《海南座谈会纪要》中列明的国有银行和农业银行的不良债权外，均不能适用《海南座谈会纪要》的规定。
其次，对于《海南座谈会纪要》仅适用政策性不良债权和商业性不良债权存在争议的问题，至今未见到任何官方的解释，同时在现有的最高人民法院的案例中，也未见到不属于该规定范围内的不良债权案件适用《海南座谈会纪要》的情形。在高民尚《解读最高法院<关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要>》一文中，将商业性不良债权解读为“主要指金融资产管理公司从银行、建设银行、工商银行、交通银行收购的不良债权，但并不限于上述几家商业银行。”但具体的银行范围未列明，对于具体不良债权转让时间段更是只字未提。从《海南座谈会纪要》的行文来看，“不良债权转让”共出现了四十次，其中《海南座谈会纪要》的行文标题即为《关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》，“不良债权转让”在《海南座谈会纪要》中可以理解为是个专有名词，从第十二条的定义来说，也可以视“不良债权转让”为专有名词。该专有名词的定义非常明确，即包括“金融资产管理公司政策性和商业性不良债权的转让”，而政策性不良债权和商业性不良债权也做了明确的定义。
因此，笔者认为《海南座谈会纪要》适用的不良债权应以第十二条列明的“1999年至2000年上述四家金融资产管理公司在统一安排下通过再贷款或者财政担保的商业票据形式支付收购成本从银行、农业银行、建设银行、工商银行以及开发银行收购的不良债权”和“2004年至2005年上述四家金融资产管理公司在主管部门主导下从交通银行、银行、建设银行和工商银行收购的不良债权。”为依据，并不是所有时期、所有时间段产生的不良债权都应该适用《海南座谈会纪要》。
综上所述，最高人民法院出台的《海南座谈会纪要》是一个特殊时期的特殊规定，是各省、自治区、直辖市人民法院审理涉及金融不良债权转让案件的主要判决依据，目的是为了保护国有资产，以防流失，维护和促进社会和谐稳定。这种特殊规定主要是基于特定的经济环境和不良资产历史背景产生和存在，其能及时解决当时现行有效的法律法规及司法解释不能处理的司法实践问题，在司法审判实践中具有指导性意义。特殊规定具有目的的直接性、解决问题的特殊性、司法实践的局限性等特点，其仅适合在特定的历史时期下处理特定的历史遗留问题，并应当严格依照特殊规定的内容进行处理。如果实践中一旦遇到新的问题就对其不断进行扩大化解释，则将严重影响该规定出台目的的真正实现。本文中上述两个争议问题其实就是一个实质问题的两个不同表现层面，“国有银行”范围和“不良债权”范围仅是《海南座谈会纪要》使命的缩影。实质的问题在于不良资产行业中存在的诸多特殊性的规定能否像普遍性规定一样在新的不良资产处置过程中持续有效？还是在随着特殊时期的结束一些特殊规定要退出历史舞台？
从法治角度来讲，《海南座谈会纪要》是一般规则中的特殊规定，是为了解决现实问题对法律规定做出的适度调整，即俗话说的“特事特办”。当一个“特事特办”的规定中内容有诸多争议并与法律的基本精神及原则不一致情况下，是应该对“特事特办”的规定做出调整由新的规定取而代之，还是通过解读特殊历史时期的规定来“缝缝补补”用于新时期的不良资产市场是一个值得研究的问题。
笔者认为，从《海南座谈会纪要》条文的目的解释来说，最高人民法院此前将《海南座谈会纪要》在上述范围内进行的扩大适用，在整体上符合该规定的立法目的，未损害该规定的立法目的。但上述两个争议问题能否适用《海南座谈会纪要》，则是一个根本性的问题。一旦突破，则《海南座谈会纪要》将从特殊性规则演变为普遍性规则，与当初的立法目的似有违背之嫌。
因此，笔者非常期待最高人民法院针对上述存在争议问题做出明确的司法解释或案例指导，以便于广大的不良资产行业从业者们能够通过司法解释或案例指导，控制法律风险，减少经济损失。同时笔者也非常期待最高人民法院能对不良资产行业中所适用的现有司法解释、批复和规定进一步梳理，以便于不良资产行业从业者们在新的不良资产市场环境下能有法可依，有章可循。
