地方税收优惠清理，国务院为何“鸣金收兵”？

编者按：日前，国务院发布《关于税收等优惠政策相关事项的通知》(国发〔2015〕25号)，表示对“各地与企业已签订合同中的优惠政策,继续有效;对已兑现的部分,不溯及既往”;并明确，去年12月发布的《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》(国发〔2014〕62号)规定的专项清理工作,“待今后另行部署后再进行”。25号文的内容不仅搁置了62号文的主要政策内容，还暂停了对地方税收优惠政策的清理工作。在短短不到半年的时间围绕清理税收等优惠政策，国务院为何“鸣金收兵”，华税律师本期为您深度解读。

根据62号文的表述，清理税收等优惠政策的意义在于四个“有利于”，即：有利于维护公平的市场竞争环境，促进形成全国统一的市场体系，发挥市场在资源配置中的决定性作用;有利于落实宏观经济政策，打破地方保护和行业垄断，推动经济转型升级;有利于严肃财经纪律，预防和惩治腐败，维护正常的收入分配秩序;有利于深化财税体制，推进依法行政，科学理财，建立全面规范、公开透明的预算制度。

那么，25号文暂停了62文的清理工作，是否意味着上述“有利于”表述不对，通过25号文予以纠正?华税律师认为，这种理解是不对的，上述对清理规范税收等优惠政策的重大意义，没有任何问题，只不过这是一个长期目标，不能一蹴而就，62号文试图通过一次专项清理达到上述目标，是不现实的，同时与目前经济发展(尤其是促进中西部经济发展)产生了矛盾，“两害相权取其轻,两利相权取其重”，面对短期经济发展与长期“统一的市场经济体系”，权衡利弊，做出了理性、务实的选择。

一、62号文执行出现“一刀切”，矫枉过正

据悉，去年年底62号文发布后，各地不分“青红皂白”纷纷暂停了各项地方性税收等优惠政策的执行，出现“一刀切”的主要原因在于62号文对清理的对象界定不清晰，各地方为了防范执法风险，理性选择收紧执行口径，“严格”执行政策。事实上，62号文初衷并非是要清理所有的税收等优惠政策，而是那些“违反法律、法规”、“超过实施期限”、“没有国务院批准”的税收等优惠政策。但是，62号文在现实执行中，却走了样，出现“矫枉过正”的问题。

二、地方招商引资受阻，项目纷纷搁置

62号文颁布实施后，各地严格执行，许多投资项目被迫停止，根据今年两会期间媒体的披露，3月8日，李克强总理在四川代表团审议工作报告时，四川省省长魏宏代表提出了“清理规范税收等优惠”问题，魏宏说，有许多投资项目涉及到到去年出台的关于“清理规范税收等优惠政策”的文件，到现在都无法落实。“投资5亿以上的项目，正在实施还没论证的项目410个，涉及资金6600多亿;已经签约还没实施的290个，涉及投资3000多亿。近10000亿项目基本都因此放着。”魏宏认为，这项措施在落实过程中遇到了“一刀切”的情况，并导致许多投资项目面临停滞困境。

三、统一市场体系与税收优惠并非“水火不容”

东中西部经济发展的不均衡，是由自然、历史、社会、政治、文化等综合原因所致，从古至今，东部经济发展水平一直领先于中西部，尤其西部，并且，在未来相当长的时间内也是经济发展的一个基本事实。从经济学的基本原理和各国实践来看，发展经济需要市场的配置机制，同时也需要在“市场失灵”的领域，有的作为和政策引导。西部地区自然环境恶劣，交通不便，投资成本大，完全靠市场无法吸引投资者和资金的流入。事实上、包括美国在内的高度发达的市场经济，也会结合各地实际情况，通过放权等方式给予地方一定的税收特殊待遇，以吸引投资，发展经济。因此，为了建设“全国统一的市场体系”，而否定及在促进中西部地区经济发展的作用，不符合事实，税收除了财政功能外，也是进行宏观调控的重要手段之一。

四、规范清理税收优惠政策需“从长计议”

从长远来看，对于要建设成统一的市场体系，清理规范税收等优惠政策确有62号文所提及的四个“有利于”的重大意义。然而，完成这一长期目标需要有长期计划，需要分步骤不断推进。如果寄希望于通过一次清理行动，甚至仅仅希望通过“62号”文实现这一目标，既不不现实，也不理性。开放以来经济发展，采取的是渐进式的路线，通过一个个小的进步和改进，逐渐实现今天的成就。当然，目前也需要进行顶层设计，已解决深层问题，但是落实顶层设计，也需要“从长计议”。

五、税收优惠政策管理应纳入“依法治税”体系

十八大以来，高度重视税收法治建设，提出要“落实税收法定”原则，推进依法治税。  《税收征管法》第三条的规定，“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行;法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。”与此同时，2015年3月15日审议通过《立法法》规定，“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律。未来税收等优惠政策的出台、实施以及清理，也应按照相关法律、法规的要求进行，对于不合法的税收优惠政策，应严格进行清理，这也是全面推进依法治国的应有之义。

六、提高适用优惠政策的规范性是投资者的明智选择

62号文虽然暂停执行了，但不意味着企业可以高枕无忧了，25号文指出，对于62号文“待今后另行部署后再进行”。对于企业而言，理性、务实之举应该是提高适用税收优惠资格的规范性。尤其，根据最新《税收征管法(征求意见稿)》，意见稿第97条将“骗取税收优惠资格”纳入“采取欺骗、隐瞒手段进行虚假纳税申报或者不申报，逃避缴纳税款”的行为，并规定“由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上三倍以下的罚款;涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。”企业应该严格按照法律、法规、政策的要求，提交各项申请材料，同时积极进行税收优惠备案，同时归档保存各种备查材料，方能持续享受税收优惠政策。

总结：国务院出台25号文是理性、务实的体现

通过上述分析，华税律师认为，国务院在短短半年之内相继出台62号文和25号文，不是“出尔反尔”，而是根据理性、务实之举，是对政策执行的及时纠偏。事实上，在两会期间，李克强总理回应四川省长魏宏的问题时，就指出“这个问题要根据原则主要应由地方来把握。我相信地方特别是西部地区的，自己是有这个鉴别能力和把控能力的”。对于地方和企业及各类投资者而言，华税律师提醒，25号文的出台，虽然是重大利好，但是也应该以62号文为戒，逐步提高税收等优惠政策出台及使用的合法规范性。

附：国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知

国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知

国发〔2015 〕25号

各省、自治区、直辖市人民,国务院各部委、各直属机构:

现就《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》(国发〔2014〕62号)中涉及的相关事项通知如下:

一、统一制定的税收等优惠政策,要逐项落实到位。

二、各地区、各部门已经出台的优惠政策,有规定期限的,按规定期限执行;没有规定期限又确需调整的,由地方和相关部门按照把握节奏、确保稳妥的原则设立过渡期,在过渡期内继续执行。

三、各地与企业已签订合同中的优惠政策,继续有效;对已兑现的部分,不溯及既往。

四、各地区、各部门今后制定出台新的优惠政策,除法律、行政 法规  已有规定事项外,涉及税收或批准设立的非税收入的,应报国务院批准后执行;其他由地方和相关部门批准后执行,其中安排支出一般不得与企业缴纳的税收或非税收入挂钩。

五、《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》(国发〔2014〕62号)规定的专项清理工作,待今后另行部署后再进行。

国务院

2015年5月10日

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