关于养老服务领域运用PPP模式的探讨

迫切需要扩大居家养老、设区养老和机构养老服务，加强养老服务体系建设、完善人才培养、提高服务机构和企业能力，以保障养老服务有效、高效供给且价格合理。

当前的养老服务供给模式为‘公办’或‘民办’。公办模式下，负责投资和运营;民办模式下，民间力量在政策和监管框架下进行投资和运营。仅有公办和民办的两种模式下，养老服务存在巨大缺口。公办养老起到托底作用，收养对象是最弱势的群体，而民办养老的目标群体是有购买能力的富裕老人。而针对中低收入的工薪阶层则缺少养老服务和产品。

和社会资本合作(PPP)提供了另一个养老服务的供给途径，有望满足工薪阶层的养老需求。2013年国务院出台了《关于加快发展养老服务业若干意见》，支持社会力量举办养老机构。根据《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35号)精神，2015年2月，十部委联合发布《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》(民发〔2015〕33号)，强调逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体，并明确提出利用PPP等模式建设或发展养老机构，支持发展面向大众的社会化养老服务产业，带动社会资本加大投入。2015年5月13日，国务院常务会议上，李克强总理要求在养老等领域积极推广运用PPP模式。

政策

的养老服务需求增长迅速。全国60周岁以上的老年人口占总人口的比重到2050年将从2010年的12%上升到34%，迫切需要发展养老服务体系和加强人才保障，提供优质的、价格合理的养老服务。[1]

“十二五”规划(2010-2015)再次强调建设以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系，[2]  扩大基础养老规模，鼓励志愿服务养老，提升健康管理服务水平。根据2012年修订的《老年人权益保障法》，要求地方为老年居民发展社区养老服务。[3]  2013年，国务院发布了《关于加快发展养老服务业若干意见》，提出了养老服务业面临的挑战，包括养老服务和产品供给不足、市场发育不健全、城乡区域发展不平衡等。[4]  该《意见》制定了发展目标，阐释了组织领导方式，以及和社会力量各自的角色和职能。2013年11月召开的共产第十八届三中全会通过了《中共关于全面深化若干重大问题的决定》(以下称为《决定》)重申了养老服务的重要性，《决定》确定了的一项基本原则，即让市场将在资源配置中起到决定性作用。[5]  和地方出台了一系列的政策和规章阐释了上述政策的具体内涵。[6]

2015年的养老服务目标为形成“90 7  3”的养老服务格局，即90%的老人为家庭养老，7%的老人在社区接受养老服务，3%的老人享机构养老服务，2020年及以后为机构养老的目标更高。3%的机构养老比重是与发展家通常2%-3%的机构养老比重相符合的，但是发达机构养老的比重通常约为50%。2011年，每1000个老年人仅拥有床位数19张，比重仅为1.9%，远远低于3%的目标。

产业发展[7]

在，传统上子女承担了父母养老服务的主要责任。然而，子女照料父母的方式面临越来越多的挑战。主要原因包括家庭规模日趋小型化(因独生子女政策所致)，劳动力的高度流动性，女性参与劳动比率的提高，生活和护理成本的攀升以及孝悌之道的丧失。尽管高收入的家庭能够负担得起外部养老服务，而大多数家庭却承担不起，需要的扶持。对老年人的扶持包括：(i)为城乡贫困居民缴纳社会养老金(ii)对于接受社会救助的老年人提供居家照护、社区养老服务(iii)支持经济困难的老人、孤寡老人、子女无赡养能力的老人，(iv)民间服务机构的激励机制。

公办的养老机构，包括养老院和社会福利院等主要收养三无老人(无劳动能力、无生活来源、无赡养人和抚养人)、五保老人和优抚对象。针对其他的老人的支持则主要通过社区老年活动中心，为老年人提供集会场所、膳食和基本的体育设施。一些老年活动中心还提供日间照料服务。老年活动中心在上个世纪逐渐出现和发展，是由城镇地方建造。

自2000年以来，鼓励社会力量参与机构养老服务提供，逐步将市场力量发展成为养老服务的主体。和地方出台了一系列的激励措施来鼓励社会力量的参与。尽管各省出台的激励措施不尽相同，典型的激励措施包括：

税收优惠政策：福利机构(即免费向特殊群体提供服务的机构)和提供日间照料、护理、文娱和体育设施等非营利性机构的免税政策。对养老机构提供的养护服务免征营业税，对非营利性养老机构自用房产、土地免征房产税、城镇土地使用税，对符合条件的非营利性养老机构按规定免征企业所得税。向非营利性养老机构的捐赠，符合相关规定的，准予在计算其应纳税所得额时按税法规定比例扣除;

公用事业补贴: 福利性或非营利性机构养老服务机构用水、用气、用暖、电话、电视、入网及其他设施按居民使用价格标准执行;

针对达到规模以上、连续运营至少一年以上且符合基本服务标准的机构给予运营补助。补助包括每张床位一次性补助不低于1500元，每一机构最高100万元的补助，持有当地户口的居民每人每月可获得至少50元的补贴。[8]营利性机构和非营利性机构均可获得此类补助;

优先保障非营利性机构建设用地，加快建设用地审批。农村集体经济组织可依法使用本集体所有土地，为集体内部成员兴办非营利性养老服务设施。民间资本举办的非营利性养老机构与举办的养老机构可依法使用农民集体所有的土地。

无论是公办机构还是民办机构都面临融资渠道受限、收益低、发展难以持续的问题，同时又受限于监管要求和人力资源不足，而又必须保证养老服务的有效性和可承受性。欠富裕的家庭的财力有限，而提供的养老服务支持不足。尽管人们渴望的养老服务了然于胸，然而如何能够以高效、公平的方式充分利用有限的资源来保障养老服务的覆盖范围、养老服务的内容和水平仍然并非胸中有丘壑。我们需要更多市场信息和了解市场能力，来搞清楚市场能做哪些，不能做哪些。

改善和扩大养老服务面临的市场限制如下：

缺乏有效需求。社会对养老服务仍处于接受期，很多老年人缺乏必要的信息和经验，面临养老服务的方式，无法做出明智的决定;

支付能力低，很多老年人因为储蓄养老金比较少或子女收入比较低不具备支付养老服务的财务能力。一些老年人还不愿意花钱。另外，尽管老年人可以选择以房养老，金融市场还尚未开发出可信赖、将房产转化为短期护理或者长期服务的资金来源的产品;

关于老年人养老服务的需求、老年人可承受的收费标准和成功的商业模式的信息匮乏;

监管的缺位。促进社会力量参与的政策的落实需要全面综合的监管制度和流程，但其仍未到位;

为了获得税收减免和用地政策，民间运营机构争求注册为非营利性机构，但是如此会导致改造或新建设施更难获得银行贷款，增添收益流低的问题;还会扰乱商业秩序。

人才缺口。养老服务业专业人才一片空白。工资低是导致人才缺口的一个原因，社会没有给予服务人员应有的尊重，导致很多年轻人不愿从事此行业，不愿把养老服务作为职业。。非专业的、薪酬低的服务人员仅能维持较低水平的服务，影响整个产业的可持续性。

关键问题

的养老服务大致为公办和民办的格局。前者是指负责投资和营运，后者是指在的政策和监管框架下市场进行投资和营运。两种方式的一个重要区别在于风险的分配。前者的主要风险由承担，后者的风险由社会资本供应商及其资本方承担。

公办方式通常有两个方面的不足：一是，融资不足，这是的财政体系不完善所致;二是，机构养老服务业知识和技能欠缺。[9]  此外，公办方式还缺乏能够保障投资正确和提高运营效率的市场机制。[10] 公办养老机构较低的入住率(约为50%)突出反映了其绩效问题。

民办养老受益于市场规律，提高了绩效，同时还可调动更多的知识、技能和资金。[11]  相对，市场是一个更加灵活动态的机制，能够更有效地分配资源和捕捉消费者的需求。但是，由于社会承受能力低且养老仍属新兴产业，民办的方式又面临能否有力满足需求的问题。民间养老服务产业发展不足，市场上仅有少数的成熟的服务机构。现有的运营商将进入艰难的扩张期，市场还需新的运营商进入。新入者缺乏经验，很多还不具备良好的业绩记录，导致很多养老服务项目财务风险过高，难以获得融资。

仅有公办和民办的两种方式下，养老服务存在巨大缺口。公办养老起到托底作用，收养对象是最弱势的群体，而民办养老的目标群体是有购买能力的富裕老人。而针对中低收入的工薪阶层则缺少养老服务和产品。如今正是思考公办和民办是否是最好的养老服务供给方式，或许可以找到能够更好地实现扩大养老服务目标的方式。

和社会资本合作

和社会资本合作(PPP)提供了另一个养老服务供给途径。PPP是基于绩效的公共服务的交付方式。PPP模式下，部门和社会资本方(包括营利性的和非营利性的)根据各自的相对优势，可灵活分配责任(建设、运营、融资)。PPP协议是以产出为根本的，通常给予社会资本方决定交付产出的最佳方式(如，向x老年人提供符合y标准的服务)。部门和社会资本签订正式的协议，优化社会资本参与的方式。例如，PPP协议明确产出要求，将支付与绩效挂钩，建立报告和监督机制，还能化解可能令资本方却步的风险(例如，政策或规章变更的风险)。在尚未建立健全的监督体系的情况下，PPP协议可以弥补缺失的监管要素(即协议监管)。

PPP促进融资创新，更好地发挥稀缺资源的杠杆作用。例如留存项目收益的情况下，将未来的现金流通过发行债券的方式实现证券化，用于项目前期的资本金投入(即可行性缺口补助)。如果承诺向项目长期付款(即付费)，社会资本运营方也可以将的长期付款收益权证券化，获得资金用于建设期。PPP协议可以包含提供最低使用量的担保，消除资本方的顾虑，保障项目的融资可行性、化解需求不稳定的风险。

设计良好的PPP项目结构潜在上能够克服公办和民办两种方式的不足。PPP协议明确了社会资本的具体责任。例如，如果为扩大中低收入阶层的老人的养老服务而提供财务支持(通过建设资金补助、运营补助或土地资源)，则PPP协议将界定支持将受益于目标群体。PPP提供了一个引导市场发展、实现风险分担、保障服务的可承受性和提高能力的有利工具。PPP能够保障财政支出的物有所值，支持养老服务未来几十年的发展。

养老服务的PPP模式选择

养老服务的三种交付方式