【深度】PPP 项目案例运作经验总结及启示

导读：在谋求转变经济增长方式、化解地方债务的大背景下，2014年以来陆续出台系列政策文件，大力推广与社会资本合作（PPP）模式。PPP模式有利于缓解财政支出压力、为城市基础设施建设形成可持续的资金投入机制，同时有利于提高公共产品或服务的质量和供给效率，发展空间广阔。但基于PPP模式仍处于初期探索阶段，未来在操作实践中仍将面临诸多问题。本篇研究报告为中债资信《PPP系列研究》的第二期。本文基于三类项目（准经营性项目、经营性项目及公益性项目）案例分析，从项目选择、伙伴选择、合同订立和合同履行等方面总结PPP项目运作中可借鉴的经验和存在不足，旨在对未来的项目实践具有一定指导意义。

第一，在项目选择上，方不宜过度推广PPP模式，在筛选和发起项目时应综合评估项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力等因素，确保PPP项目“物有所值”。其中，准经营性项目双方应侧重对项目盈利和补偿机制达成共识；经营性项目应具有明确的收费机制以确保合理的投资回报率；公益性项目要准确评估当期和预测未来的财政实力，确保购买能力。

第二，在伙伴选择上，应充分理解PPP模式“强调市场机制、促进资源优化配置”的内涵。方应公平择优选择具有较强专业能力和融资实力的社会资本方作为合作伙伴，以有效减轻债务压力，提高项目运营效率。社会资本方应选择履约意愿和履约能力较强的方进行合作。

第三，在合同订立方面，双方均需重视通过合同正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利。合同内容要在风险分担和利益分配方面兼顾公平与效率，同时要预留调整和变更空间。其中，准经营性项目合同的订立要充分详尽市场因素变化所导致的社会资本收益率降低的弥补机制，保证社会资本能够取得合理的回报率；经营性项目的合同应重点关注收费机制、项目唯一性等方面违约的补偿机制；公益性项目的合同订立中应重点关注购买的资金来源、偿付机制及违约处罚机制。

第四，在合同履行方面，方和社会资本方均应遵循契约精神。值得关注的是，方往往占据强势地位，其尤其应注重转变观念，避免单方面拒绝履行合同、变更合同条款及更迭引致的履诺风险。

【一、研究背景】

2014年是全面深化经济的破题之年。一方面，经济发展进入“新常态”，未来“三驾马车”将更均衡的促进经济发展。短期内，“稳增长”是经济发展主导政策，投资需求仍对经济增长起“托底”作用，而在目前制造业化解产能过剩和房地产业去库存过程中，基础设施投资仍将是现阶段稳定经济增长的重要抓手。另一方面，2009年以来，在扩张性经济政策主导下，伴随投资快速增长，债务规模急剧增长。为化解地方债务风险，2014年全面启动深化财税体制，地方自发自还债券试行、《预算法修正案》通过、国发[2014]43号文、45号文和财预[2014]351号文等政策文件相继发布。根据相关文件要求，未来将剥离地方融资平台融资职能，建立以地方债券为主的地方举债模式，大力推广与社会资本合作（PPP）模式。尽管短期内PPP模式的实施和推广仍处于观望期，大规模推广尚需培育，预计2015年通过PPP模式解决地方基建融资规模有限（2015年预计在1.8万亿至2.1万亿之间），但长期来看，PPP模式有利于缓解财政支出压力、为城市基础设施建设形成可持续的资金投入机制，同时有利于提高公共产品或服务的质量和供给效率，发展空间广阔。在未来地方发债规模设限，逐步剥离融资平台融资职能的过程中，随着PPP配套法规和政策逐步完善和实施，PPP模式将成为地方基础设施建设融资模式的主要组成部分。

目前，为配合“大力推广与社会资本合作（PPP）模式”的政策要求，2014年12月4日，财政部发布了《关于印发和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）（以下简称《操作指南》）；发改委发布了《关于开展和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）（以下简称《指导意见》）。《操作指南》和《指导意见》明确了PPP模式的适用范围和相关参与方的职责分工、风险分担和收益分配和保障等内容，为PPP项目的实施初步搭建了制度框架和保障。但基于PPP模式仍处于初期探索阶段，未来在操作实践中仍将面临诸多问题。

本篇研究报告为中债资信《PPP系列研究》的第二期。本文基于案例分析，从项目选择、伙伴选择、合同订立和合同履行等方面总结三类项目（准经营性项目、经营性项目及公益性项目）PPP运作中可借鉴的经验和存在不足，旨在对未来的项目实践具有一定指导意义。

【二、案例选取及分析】

（一）准经营性项目

1、案例选取

依据《指导意见》，准经营性项目是指“经营收费不足以覆盖投资成本、需补贴部分资金或资源的项目”，“可通过授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设