聚焦地方债:一文理清地方债脉络

税务筹划 2016-02-09  星期二 kaola198312 3147字 地方债

一、缘起——分税制

一切都缘起于朱相在90年代初推行的分税制改革。在分税制改革前,地方和中央的财税分配采取的是大包干,也就是中央就某省每年上缴多少税收定一个数额,缴足这个数额后,剩下的财税收入都归地方,多挣多得,少挣少得(顺便说一句,朱相主政魔都的时候,就是“大包干”的支持者和推动者)。这种政策的好处是充分调动了地方发展经济的积极性,但问题就来了:(2)大包干之后,各省贫富不均,东南沿海富得流油,内陆地区穷的揭不开锅。(2)中央对地方经济控制力被削弱,中央财政当时穷的到要向富裕省份借钱,(脑补下当时的领导追在地方大员后面,喊着,亲~给点钱吧),各项经济政策更是落实不下去。

在这种情况下,当时已经是副总理的朱相坐不住了,开始推进“分税制”改革(屁股决定脑袋啊),当时的分配方案是这样的——

中央将税源稳定、税基广、易征收的税种大部分上划,消费税、关税划为中央固定收入,企业所得税按纳税人隶属关系分别划归中央和地方;增值税在中央与地方之间按75∶25的比例分成 。

这样做的效果立杆见影,根据财经作家吴晓波《激荡三十年》叙述——在这项制度执行的第一年——1994年,中央的财政收入比上一年就猛增200%,占全国财政总收入比例由上年的22%急升至56%,但财政支出占全国总支出比例比上年只增加2个百分点。
在此之后,中央财政收入稳稳的占到全国财政总收入的50%,从此中央不缺钱了,对经济的控制力加强了,但地方财政的苦日子来了。

二、活要干,钱没有——地方财政的悲惨生活

分税制之后,地方财权上缴了,但悲惨的是,地方的事权却没有上移。通俗的讲,就是活必须干(完不成打屁股哦),钱没有。

特别是中央,将公共服务部分的大部分支出转嫁到了县以及县以下的头上,以2004年为例,地方财政收入占全国财政总收入约为45%,但财政支出却 占全国财政总支出的约72%。在教育事业费上,中央财政支出219.64亿元,而地方财政支出3146.30亿元,是中央的14倍多;社会保障补助方面, 地方财政支出是中央的近7倍;支农支出是中央的10倍。

更重要的是,地方基础建设——建桥、修路、引进人才、建医院、学校、引入科研机构高校、建开发区招商、都是需要地方出钱的,没有这些,招商引资进不来,GDP起不来,政绩就更无从谈起了。

没钱怎么办?一种办法是向中央要,也就是所谓的“跑部钱进”。但不是所有的地方都要得到钱的,尤其是县一级。那就只能用另外一种办法了,借钱花。但问题是,按照规定,地方,是不能发行公债,也不能直接向银行等金融机构借钱的。于是,的白手套——地方性融资平台就孕育而生。

三、地方性融资平台——的白手套

虽然地方不能像金融机构直接融资,但是如果是地方下属企业融资呢?这就可以了吧!于是地方就成立了一系列投资公司,进行融资。
其中做的最彻底的,搞得最大的是重庆市长黄奇帆。当时重庆一口气成立了8家省级地方性融资平台,俗称重庆八大投,他们分别是——

重庆市高速公路发展有限公司、重庆市高等级公路建设投资有限公司、重庆市城市建设投资有限公司、重庆市建设投资公司、重庆市水利投资有限公司、重庆市开发投资有限公司、重庆市水务集团、重庆市地产集团。

从这八家公司的名字上来看,你就会发现,他们都和土地开发,基础设施建设有关。他们的运作模式也是比较明确的。

第一步:成立地方融资平台公司,将土地,高速公路,水务等国有资产的收益权注入公司

第二步:平台公司以土地、路桥等国有资产作为抵押物,向金融机构(银行、信托)融资。

第三步:平台公司(的马甲),利用融资获得的资金,对国有资产(土地、自来水)等进行开发,以获得国有资产的增值。(举个栗子,你把一块农村宅基地进行拆迁,拆迁后卖给加价房地产开发商,就获得了收益)

第四步:(平台公司)、金融机构共享收益。

到此为止,似乎一切都很美好,即获得了收益,又促进的经济发展。金融机构的投资获得了回报,老百姓享受到了更好的公共设施。有了钱还会改善医疗、教育等公共服务。这似乎这是多赢的局面。但是现实,恐怕没有理论上那么美好。

四、当变成公司,问题也来了

其实目前地方财政的运作方式,一言以蔽之,就是把当做公司来经营。但如果从公司运作的角度来看,地方的运作方式似乎不怎么科学啊。

(1)黑箱操作,运行不透明。这些平台的收入和支出严格意义上来说是下属的独立法人的资金,因此不列入财政预算,不需要向人大报告。这就意味着,虽然名义上这些平台属于全民所有,但民众监督基本没有,甚至在很长一段时间内内部的审计都比较

松。但作为企业,这些公司大多数还未上市,信息披露机制基本没有。简而言之,这些平台公司的运作处于“三不管”地带。

(2)是独立法人却不真正独立。这些平台公司虽然在法律上属于独立法人,但这些公司的法人代表由任命,投资方向,资金流向都受地方党政机关指挥,政企不分,很难杜绝长官意志。 这些平台很多变成了地方的提款机。从平台抽取、挪用资金很难受到控制。

(3)往往不以盈利为目的,只求把盘子做大。地方的考核体系中,GDP增长的比重很大,而在拉动GDP的三驾马车——外贸、投资、消费中,外贸受世界经济大环境影响大,最近处于不景气状态,消费一直受制于百姓收入增长慢,所以投资就成为了拉动地方GDP的最主要手段,而投资依赖于基础设施投资。在这种情况下,就很难抑制住地方长官盲目投资的冲动。不管能不能盈利,先投资了再说,不管将来能不能还得起,先投下去再说。结果导致很多项目都属于长官意志的产物,产生了极大的浪费。最典型的就是飞机场的建设,近年来,很多本来根本没有经济需求的地方由于地方长官好大喜功,开始了机场建设大跃进。但造完的机场大多数陷入了亏损,平均每个机场每年要亏损2000万。机场盈亏调查:中西部地区机场七成亏损 

更加严重的问题是,有些地方长官任期只有几年,一代调任,就把还贷的压力留给了后任。而后任长官面对已经债台高筑的情况以及政绩考核的压力,会进一步扩大融资,使得负债进一步推高。

(4)对土地严重依赖。前面说过,地方经济增长严重依赖投资,投资中固定资产投资又比较多,固定资产投资中房地产投资又是大头。当房地产市场快速发展的时候,地方受益颇丰,而如今房地产市场遇冷,土地卖不出去了,这些地方性融资平台乃至的日子也就难过了。

以宁波为例吧,《负债1732亿债务风险总体可控》这个数字什么概念?每天连本带息需要换的资金就要1.28亿。而且还债基本靠卖地。

《审计结果》披露的数据显示,宁波市的债务偿还高度依赖土地收入,“截至2012年底,宁波各级承诺以土地出让收入偿还的债务余额为 874.95亿元,而当时宁波市负有偿还责任债务余额为1455.80亿元”,因此,宁波市债务偿还对于土地出让收入的依赖程度为60.10%。

不 好的消息是,在房价跳水、库存高企、资金链紧绷的大背景下,越来越多的房地产开发商放慢了拿地的步伐。统计数据显示,2014年第一季度,宁波市一共成交 了54幅土地,成交土地面积180.07万平方米,同比下降了17.16%;土地出让收入为68.42亿元,相比2013年第一季度125亿元的土地出让 收入,同比下降了45.26%。

有句话说的好“当退潮的时候,才知道谁在裸泳”。把地方当作公司运营,能盈利时固然大家得利,但一旦退潮,经济就鸭梨山大了。【完】