特殊农业用地管理及流转

《土地管理法》第十一条第四款规定：“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理”。草原、林地、滩涂、水面等属于广义的农业用地，但其使用权的取得和流转又与一般农业用地即耕地有所不同。此外依据《海域使用管理法》，其他的地表资源还有海域等。

一、草原权

1、草原所有权

《草原法》第九条规定：“草原属于所有，由法律规定属于集体所有的除外。所有的草原，由国务院代表行使所有权”，可见，草原的所有权属于和集体所有。

2、草原使用权的取得与流转

2002年12月28日修订的《草原法》第十条规定：“所有的草原，可以依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用”，第十一条规定：“依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用的所有的草原，由县级以上人民登记，核发使用权证，确认草原使用权。集体所有的草原，由县级人民登记，核发所有权证，确认草原所有权”，那麽，全民和集体经济组织以外的其他经济组织能否取得草原的使用权呢？《草原法》第二十六条规定：“鼓励单位和个人投资建设草原，按照谁投资、谁受益的原则保护草原投资建设者的合法权益”，依据这一规定，事实上也允许其他经济主体取得草原使用权。

草原类似于农业用地，因此承包经营权是草原使用权的一种重要方式。《草原法》第十三条规定了草原承包经营权的取得：“集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的所有的草原，可以由本集体经济组织内的家庭或者联户承包经营。在草原承包经营期内，不得对承包经营者使用的草原进行调整；个别确需适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民和县级人民草原行政主管部门批准。集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的所有的草原由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民批准”。第十五条规定了草原承包经营权的流转：“草原承包经营权受法律保护，可以按照自愿、有偿的原则依法转让。草原承包经营权转让的受让方必须具有从事畜牧业生产的能力，并应当履行保护、建设和按照承包合同约定的用途合理利用草原的义务。草原承包经营权转让应当经发包方同意。承包方与受让方在转让合同中约定的转让期限，不得超过原承包合同剩余的期限”。但《草原法》并未规定承包经营期限，依据《土地承包法》第二十条的规定草地的承包期为三十年至五十年。

将草地转征为建设用地，类似于农用地的转征，但由于草原关系到自然生态系统，其转征的程序更加严格。《草原法》第三十八条规定：“进行矿藏开采和工程建设，应当不占或者少占草原；确需征用或者使用草原的，必须经省级以上人民草原行政主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续”，应注意，征用草原还需要经省级以上人民草原行政主管部门审核同意。第四十条规定：“需要临时占用草原的，应当经县级以上地方人民草原行政主管部门审核同意。临时占用草原的期限不得超过二年，并不得在临时占用的草原上修建永久性建筑物、构筑物；占用期满，用地单位必须恢复草原植被并及时退还”。第四十一条规定：“在草原上修建直接为草原保护和畜牧业生产服务的工程设施，需要使用草原的，由县级以上人民草原行政主管部门批准；修筑其他工程，需要将草原转为非畜牧业生产用地的，必须依法办理建设用地审批手续”，所谓“直接为草原保护和畜牧业生产服务的工程设施”是指：生产、贮存草种和饲草饲料的设施；牲畜圈舍、配种点、剪毛点、药浴池、人畜饮水设施；科研、试验、示范基地；草原防火和灌溉设施四类。

二、林地权

1、林地所有权

《森林法》第三条规定：“森林资源属于所有，由法律规定属于集体所有的除外。所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。国务院可以授权国务院林业主管部门，对国务院确定的所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民”。可见，和集体是林地所有权的主体。

2、林地使用权的取得与流转

国有林地的使用权的取得，类似于国有土地使用权的取得，如可以通过出让、租赁等方式。林地使用权还可以承包的方式取得，《森林法》第七条规定：“保护承包造林的集体和个人的合法权益，任何单位和个人不得侵犯承包造林的集体和个人依法享有的林木所有权和其他合法权益”。《森林法》没有规定林地的承包期限，按照《土地承包法》第二十条的规定林地的承包期为三十年至七十年，特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。

关于林地使用权的流转，《森林法》第十五条做了明确的规定：“下列森林、林木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，但不得将林地改为非林地：

（一）用材林、经济林、薪炭林；

（二）用材林、经济林、薪炭林的林地使用权；

（三）用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权；

（四）国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权。

依照前款规定转让、作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件的，已经取得的林木采伐许可证可以同时转让，同时转让双方都必须遵守本法关于森林、林木采伐和更新造林的规定。

除本条第一款规定的情形外，其他森林、林木和其他林地使用权不得转让”。当然，上述林木和林地的使用权也可以租赁。

《森林法》第十八条规定了林地转征为建设用地的程序：“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征用林地而减少的森林植被面积”。

三、海域权

海域，是指中华人民共和水、领海的水面、水体、海床和底土。规范海域的所有与使用的基本法律是《海域管理法》，另外，一些省份如河北、山东等都以地方法规的形式制定了《海域管理条例》，对《海域管理法》和国务院授权的事项进行了具体的规定。

1、海域所有权

《海域管理法》第三条规定“海域属于所有，国务院代表行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权”，因此，海域所有权的主体只能是。

2、海域使用权的取得与流转

（1）海域使用权的取得的方式

①申请取得

《海域管理法》规定的海域使用权的申请取得程序如下：

单位和个人要向县级以上人民海洋行政主管部门提出使用海域的申请，县级以上人民海洋行政主管部门依据海洋功能区划，对海域使用申请进行审核，并依照本法和省、自治区、直辖市人民的规定，报有批准权的人民批准。但填海五十公顷以上的项目用海、围海一百公顷以上的项目用海、不改变海域自然属性的用海七百公顷以上的项目用海、重大建设项目用海及国务院规定的其他项目用海，应当报国务院审批，其他项目用海的审批权限，由国务院授权省、自治区、直辖市人民规定。

海域使用申请经依法批准后，国务院批准用海的，由国务院海洋行政主管部门登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书；地方人民批准用海的，由地方人民登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书。海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，即取得海域使用权。

②招标、拍卖取得

《海域管理法》第二十条规定海域使用权：“也可以通过招标或者拍卖的方式取得。招标或者拍卖方案由海洋行政主管部门制订，报有审批权的人民批准后组织实施。海洋行政主管部门制订招标或者拍卖方案，应当征求同级有关部门的意见。招标或者拍卖工作完成后，依法向中标人或者买受人颁发海域使用权证书。中标人或者买受人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权”。

③承包取得

《海域管理法》第二十二条规定：“本法施行前，已经由农村集体经济组织或者村民委员会经营、管理的养殖用海，符合海洋功能区划的，经当地县级人民核准，可以将海域使用权确定给该农村集体经济组织或者村民委员会，由本集体经济组织的成员承包，用于养殖生产”，因此，在《海域管理法》2002年1月1日施行前，由农村集体经济组织或者村民委员会经营、管理的养殖用海域使用权，还可以承包的方式取得。

（2）海域使用权的转让

《海域管理法》第二十七条规定：“海域使用权可以依法转让。海域使用权转让的具体办法，由国务院规定”，另外，因企业合并、分立或者与他人合资、合作经营，变更海域使用权人的，需要经原批准用海的人民批准。

（3）海域使用权的期限

《海域管理法》第二十五条规定：“海域使用权最高期限，按照下列用途确定：

（一）养殖用海十五年；

（二）拆船用海二十年；

（三）旅游、娱乐用海二十五年；

（四）盐业、矿业用海三十年；

（五）公益事业用海四十年；

（六）港口、修造船厂等建设工程用海五十年。”

（4）海域使用权的用途限制

《海域管理法》第二十八条规定：“海域使用权人不得擅自改变经批准的海域用途；确需改变的，应当在符合海洋功能区划的前提下，报原批准用海的人民批准”。

（5）海域使用金的缴纳

《海域管理法》第三十三条规定：“实行海域有偿使用制度。单位和个人使用海域，应当按照国务院的规定缴纳海域使用金”。

第三十四条规定：“根据不同的用海性质或者情形，海域使用金可以按照规定一次缴纳或者按年度逐年缴纳”。

第三十五条规定“下列用海，免缴海域使用金：

（一）军事用海；

（二）公务船舶专用码头用海；

（三）非经营性的航道、锚地等交通基础设施用海；

（四）教学、科研、防灾减灾、海难搜救打捞等非经营性公益事业用海。

第三十六条规定：“下列用海，按照国务院财政部门和国务院海洋行政主管部门的规定，经有批准权的人民财政部门和海洋行政主管部门审查批准，可以减缴或者免缴海域使用金：

（一）公用设施用海；

（二）重大建设项目用海；

（三）养殖用海。”

一些水产、港口类企业，会涉及到海域使用权的问题，对于这类企业要按照上述法律规定关注海域使用权的取得程序、权属证书、使用年限、用途限制、海域使用金的缴纳等情形。

四、滩涂权

1、滩涂所有权

滩涂是一种特殊的地貌形态，其在地理形态上主要指低潮线和高潮线之间的潮间带以及向海和岸两侧自然延伸部分，在法律上，滩涂主要指潮间带，但在不动产登记实务中，被界定为滩涂的范围会广于潮间带，这样，在实务中就存在着滩涂属于土地还是海域的争议。这一争议首先决定着是否可以根据现行法律在滩涂上设定土地权利，其次，如果滩涂作为一种独立的财产权利客体，其与海域、土地界限的划分决定着滩涂财产权利客体范畴的边界。

在传统的民法上，滩涂属于海域而非土地，而的情形却不同，制定《民法通则》时，由于对滩涂的利用已十分普遍，滩涂已成为可以进行排他性使用的自然资源，依据《民法通则》第七十四条和《土地管理法》第二条都把滩涂作为土地的形态加以规定，这样就确定了集体经济组织对滩涂的所有权，《渔业法》第十一条第二款也规定：“集体所有的或者全民所有由农业集体经济组织使用的水域、滩涂，可以由个人或者集体承包，从事养殖生产”，第十四条规定：“建设征用集体所有的水面、滩涂，按照《建设征用土地条例》的规定办理”，因此，滩涂的所有权主体可以是和集体。

对于滩涂的所有权和使用权，并没有专门的立法，相关的法律规定散见于上述《民法通则》、《土地管理法》、《渔业法》等法律中，许多省市以地方法规的形式制定了本地区的滩涂管理使用法律规范，如《上海市滩涂管理条例》、《广东省浅海滩涂水产增养殖保护管理规定》等。

2、滩涂使用权的取得与流转

滩涂的使用，主要有两个方面，其一通过围填滩涂形成土地；其二，利用围圈滩涂水面进行养殖。

（1）通过围圈滩涂形成土地

通过围圈滩涂形成土地，滩涂的开发利用人即取得土地使用权。其土地使用权的流转，同其他土地是一样的。尚无滩涂开发利用的基本法律，但一些沿海省份对此做了具体的规定。如上海市的《滩涂管理条例》规定了滩涂开发和土地使用权取得的具体程序。

①申请：开发利用滩涂的项目在八十公顷以下(含八十公顷)的，向滩涂所在地的区、县水行政主管部门提出申请；开发利用滩涂在八十公顷以上的，向市滩涂管理处提出申请。申请应当说明开发利用项目的用途、范围、使用方式及其开发利用期限等。

②审批：市滩涂管理处或者区、县水行政主管部门提出初审意见后，报市水利局审批。对批准开发利用滩涂的，由市水利局核发《滩涂开发利用许可证》。

③变更登记：单位或者个人经批准开发利用滩涂后，需要改变开发利用项目的用途、范围、使用方式及其开发利用期限的，应当按照原申报程序办理变更登记手续。单位或者个人经批准开发利用滩涂后，需要转让滩涂使用权的，应当按照原申报程序办理审批手续。

④开发验收：滩涂圈围工程竣工后，市水利局应当组织市城市规划、房屋土地和滩涂所在地的区、县水行政主管部门及相关部门进行工程验收。

⑤取得土地使用权：圈围滩涂形成的土地属所有。圈围滩涂工程竣工验收后，开发利用滩涂的单位或者个人应当持验收合格证明材料和《滩涂开发利用许可证》，向市或者区、县房屋土地管理部门办理《国有土地使用证》。房屋土地管理部门应当按照和本市土地管理的有关规定实施管理。

⑥土地使用权的流转：该《条例》规定：“圈围滩涂形成土地后，依法取得土地使用权。在使用期限内可以依法转让、出租、抵押或者用于法律允许的其他经营活动，其合法权益受法律保护”。

（2）利用滩涂进行水面养殖

围圈不受潮汐影响的浅水区域，形成养殖池等进行藻、贝、虾、蟹的养殖，其养殖使用权的确定，依据《土地管理法》第十一条第四款规定：确认滩涂的养殖使用权，依照《渔业法》办理。《渔业法》第十一条规定：“对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂。单位和个人使用规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民渔业行政主管部门提出申请，由本级人民核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。核发养殖证的具体办法由国务院规定。集体所有的或者全民所有由农业集体经济组织使用的水域、滩涂，可以由个人或者集体承包，从事养殖生产”。依据上述规定，滩涂养殖权属于全民和集体所有，滩涂养殖使用权的取得，需向县级以上人民渔业行政主管部门申请，并由县级以上人民核发养殖使用证。但是，法律并没有规定承包国有滩涂和非本集体经济组织成员承包集体所有滩涂的方式以及承包金的支付方式，如果一些地方法规对此作出了规定，则可按照地方法规的规定执行。

对于养殖使用权的流转，法律没有具体的规定，但一些地方法规对此作出了规定，如《广东省浅海滩涂水产增养殖保护管理规定》第十六条规定：“在不改变浅海、滩涂水产增养殖使用性质的前提下，经县以上渔业主管部门批准，养殖使用权可以转让”。

五、水面养殖权

水面养殖权主要是指权人利用水面资源进行水产养殖并获取收益及对该等权利在符合法律规定的情形下予以转让的权利。水面养殖权一般设定在湖泊、池塘、水库等水面资源上，是淡水鱼类生产企业最重要的无形资产。《土地管理法》第十一条第四款规定：确认水面的养殖使用权，依照《渔业法》办理。因此，水面养殖权的确认、取得同前述《渔业法》第十一条的规定。对于水面养殖权的流转方式，基本法律并无具体的规定，在实践中，可以通过转让、租赁、作价入股等方式流转。另外，还要关注一些水面资源丰富的省市制定的地方性规定。【完】