20年来劳动立法回顾

1994年《劳动法》的颁布可谓是劳动法律体系的奠基之作。20年来，在政治、经济和社会方面取得了巨大发展，实现了从计划经济体制到市场经济体制的转变，经济总量跃居世界第二。而劳动立法,也从残缺不全到基本完备，构建了一套有特色的劳动法律体系，与时俱进地为发展提供了有力保障。劳动法是法律体系中的一项重要基本法，是调整劳动关系以及与劳动关系密切联系的社会关系的法律规范的总称。20年来，全国人民代表大会常务委员会（下称“全国人大常委会”）、国务院、劳动行政部门、最高人民法院、地方人民代表大会（下称“地方人大”）、地方和地方劳动行政部门颁布了许多劳动领域的法律规范，正值《劳动法》颁布20年之际，本文通过聚焦劳动法发展的几个特殊阶段来回顾20年来的劳动立法成就。

一、1994年《劳动法》颁布到2001年《工会法》修改之前的劳动立法快速发展阶段。

伴随着开放的深入，赋予企业的自主用工权也越来越多，于此背景下，作为调整劳动关系基本法的《劳动法》却迟迟未能获得通过，实务界和理论界要求纠正“野生动物保护有法，而人无劳动法”的呼声也越来越大。在此背景下，全国人大常委会加快了《劳动法》的制定工作。1994年7月5日，《劳动法》在历经30余稿后终于由全国人大常委会颁布。

《劳动法》的颁布是劳动立法上的一座重要里程碑，填补了劳动法制建设长期以来的空白，为健全劳动法制奠定了基础。《劳动法》在内容上基本覆盖了劳动关系的各个方面，为调整劳动关系以及与劳动关系密切联系的一些关系规定了准则。但内容上的完善并没有同时带来实操的便利，《劳动法》的很多规定都是原则性的、概括性的。为了使《劳动法》的规定更加符合实际情况、更加详细具体、更加具备操作性，迫切需要制定与其配套的各项法律规范。于此背景下，劳动行政部门颁布了《关于贯彻实施<劳动法>的意见》，提出“《劳动法》是劳动法律体系中的基本法，要使其规定的各项基本原则得到很好的贯彻执行，还必须制定与之配套的《促进就业法》、《劳动合同法》、《工资法》、《安全生产法》、《劳动保护法》、《职业技能开发法》、《社会保障法》、《劳动争议处理法》和《劳动监督法》等单行法律和法规，形成完善的劳动法律体系”的要求；另外为指导实操，颁布了《劳动部关于贯彻执行<劳动法>若干问题的意见》和《违反<劳动法>有关劳动合同规定的赔偿办法》等规章；颁布了《工资支付暂行规定》、《企业职工患病或非因工负伤医疗期的规定》、《未成年工特殊保护规定》，设立了劳动条件和明确了相关基准。此外，在劳动保障方面，国务院颁布了《外国人在就业管理规定》、《失业保险条例》、《企业职工生育保险试行办法》等法规政策；在法律救济方面，最高人民法院颁布了《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》。

归纳这一阶段的劳动立法成就，可以发现其主要着力点在于规范和完善劳动力市场，究其原因，主要在与正处于从计划经济体制向市场经济体制过渡的特殊时期。

二、2001年《工会法》修改到2007年“劳动立法年”之前的劳动立法全面发展阶段。

通过前一时期的劳动立法工作，劳动者无法可依的局面已经得到了初步解决。但立法并没有跟上劳动力市场化的步伐。在这一时期，从属于用人单位的劳动者处于实质上弱势地位的现实越来越突出，劳动者权益被侵犯的问题也越来越严重。此外，随着沿海地区与内陆地区在经济社会发展方面的差距越来越大，层面的劳动法律规范在各个地区适用时也遇到了一些实际问题。因此，此阶段的劳动立法不仅呈现出倾斜保护劳动者权益的特点，还呈现出地方劳动立法全面发展的特点。

2001年全国人大常委会修改并重新颁布了《工会法》，突出了工会维护职工合法权益的职能，及实现维权职能的方法。为了进一步保障工会发挥职能，2003年最高人民法院又颁布了《最高人民法院关于在民事审判工作中适用<工会法>若干问题的解释》。《工会法》重新颁布后，立法机构又出台了一批重要的保护劳动者权益的法律规范。在劳动关系协调方面，劳动行政部门颁布了《集体合同规定》。在劳动条件基准方面，全国人大常委会颁布了《安全生产法》和《职业病防治法》，劳动行政部门颁布了《最低工资规定》。在劳动保障方面，国务院颁布了《工伤保险条例》，劳动行政部门颁布了《台湾香港澳门居民在内地就业管理规定》、《企业年金试行办法》。在法律救济方面，国务院颁布了《劳动保障监察条例》，最高人民法院颁布了《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（一）、（二）》。

在地方的劳动立法上，一部分地方主要通过省级地方人大颁布地方性法规来实现，以上海、江苏较为典型；另一些地方则通过省级制定地方规章来实现，比如北京、广东、浙江；除此之外，也有比较大的市的人大和也颁布了劳动立法，如杭州。与此同时，相当多的地方的劳动行政部门为配合本区域内劳动法律规范的实施还发布一系列方便实操的标准、规范和流程。此外，地方的高级人民法院也会发布对辖区内法院劳动案件审理的指导意见，或者形成一些“会议纪要”之类的总结性文件，这些文件虽然不属于严格意义上的劳动法律规范，但却在事实上对法律的适用有重要影响。这一时期的地方立法不仅解决了地方劳动法律规范实操难的问题，很多规定还对后期的劳动立法产生了积极的影响。北京市人民颁布的《北京市劳动合同规定》关于“用人单位应当提前30日通知劳动者不续订劳动合同”的规定即是如此。

三、2007年“劳动立法年”到2012年《劳动合同法》修改之前的劳动立法飞速发展的黄金阶段。

新世纪后，在大量廉价劳动力的支撑下已经成为了世界工厂，劳动者权益被侵害的现象屡屡成为媒体和社会关注的焦点。实践中，劳动合同制度虽早已全面实行，但仍存在大量不签劳动合同，及连续签订1年期劳动合同的不合理现象，导致劳动合同制员工也被形象地称为“临时工”。在此背景下，劳动立法全面加速，进入了飞速发展的黄金阶段，仅2007年一年里，全国人大常委会就连续颁布了《劳动合同法》、《就业促进法》、《劳动争议调解仲裁法》三部劳动法律。也正因为如此，2007年又被称为“劳动立法年”。

其中，2007年6月29日《劳动合同法》的颁布被视为劳动立法上的又一座重要里程碑。《劳动合同法》扩大了劳动合同的实施范围，规定了应签不签劳动合同的法律责任，应当签订无固定期限劳动合同的情形及不签订的法律责任，对实践中不签劳动合同、签短期劳动合同的不良现象进行了纠正，对劳务派遣和非全日制劳动合同也做了规定，很好地弥补了《劳动法》的不足。《就业促进法》则以促进就业、促进经济发展与扩大就业相协调以及促进社会和谐稳定为目标，对反对歧视、就业援助、中介许可等人们普遍关注的就业问题进行了规定。《劳动争议调解仲裁法》的颁布则为缓解当时劳动争议处理程序周期长、效率低、职工维权成本高的问题，建立及时、有效、快捷的劳动争议处理程序提供了制度上的保障。除上述三部法律外，立法机构在这一时期还颁布了一大批涉及劳动领域各个方面的重要劳动法律规范。在劳动关系协调方面，有国务院颁布的《劳动合同法实施条例》；在劳动条件基准方面，有国务院颁布的《职工带薪年休假条例》和《女职工劳动保护特别规定》；在劳动保障方面，有全国人大常委会颁布的《社会保险法》、《残疾人就业条例》，修改后的《工伤保险条例》，劳动行政部门颁布的《工伤认定办法》；在法律救济方面，有全国人大颁布的《人民调解法》，最高人民法院颁布的《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三）》以及劳动行政部门颁布的《劳动人事争议仲裁办案规则》。

四、2012年《劳动合同法》修改至今的劳动立法攻坚阶段。

伴随着GDP跃居世界第二，开放开始步入深水区，劳动力市场供大于求的局面也开始发生变化。新一代的劳动者不仅仅关注薪酬待遇，也关注发展前景、工作环境、个人感受等，要求“体面劳动”。2012年前后出现的“富士康13连跳”事件及多起罢工事件等，反映了新时期下劳动立法面临的严峻考验。此时劳动法制建设经过长期的努力，尤其是2007年后的飞速发展，已经形成了比较全面的劳动法律体系。劳动立法进入攻坚阶段，开始处理包括劳务派遣在内的一系列积累下来的重大、疑难和复杂的问题。

为了解决劳务派遣被滥用、大量劳务派遣职工合法权益长期得不到保护的问题，立法机构进行了一系列立法。2012年12月28日全国人大常委会修改了《劳动合同法》，对劳务派遣的规范、治理作了指导性的规定。为使新规定落地实施，劳动行政部门颁布了《劳务派遣行政许可实施办法》和《劳务派遣暂行规定》。为使新规定更加具有操作性，地方立法机构也颁布了一些法律规范，如《北京市劳务派遣用工企业备案办法》。此外，这一期时期在劳动保障方面，劳动行政部门颁布了《工伤职工劳动能力鉴定办法》；在法律救济方面，最高人民法院颁布了《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（四）》。

结语

回顾过去，20年来劳动法制建设不断发展和完善，构建了一套有特色的劳动法律体系，与时俱进地为开放和社会发展提供了有力保障。借用关怀教授的名言，“劳动法经历了曲折的历程，从无法可依到有法可依，从残缺不全到日臻完善，走过了不断前进的光辉历程。”展望未来，开放正步入深水区，社会经济面临全面的转型升级。作为开放的重要法律保障，劳动立法也将面临更艰巨的考验。但基于20年来劳动立法上的伟大成就，我们有理由相信未来的立法之路虽然曲折，但仍将辉煌。

1.在1989年的全国政治协商会议上，陈宇等二十余位政协委员联名大声疾呼，要尽快制定《劳动法》，提出必须迅速纠正野生动物保护有法，而人无劳动法的局面。

附：20年来劳动立法主要成果