关于存款保险的一切

管清友
银行运营
2016-02-09

一、为什么存款保险制度离我们渐行渐近?

原因1：降低系统性金融风险爆发的概率。近年来，银行对地方融资平台、房地产和产能过剩行业的信贷敞口快速增加，不良贷款风险累积。部分银行风险管理能力较弱，经济下行周期发生挤兑事件的概率较高。存款保险制度，能够防止单个银行危机通过羊群行为传导至整个金融体系。

原因2：居民部门的高储蓄率，且5万元以下的小额存款账户占全部存款账户的绝大多数，需要存款保险制度保护存款人的利益。

原因3：隐性存款保险制度弊端众多。首先，隐性存款保险制度驱使国有银行肆意从事高风险业务，加大道德风险，而一旦形成银行危机，最终还是由财政买单。其次，隐性存款保险制度，让银行是否国有成为储户存款配置的唯一指标，弱化市场竞争，不利于中小银行发展。最后，隐性存款保险制度损害货币政策独立性。当央行选择再贷款为危机银行注资，会造成基础货币增加，在经济过热和银行过度风险时，反而加剧流动性过剩。

二、存款保险制度，真的能减少“系统性金融风险”吗?

一方面，存款保险能给储户信心保证，降低信息不对称性，在防止银行挤兑和金融风险蔓延上作用显著。首先，存款保险不是单纯的“付款箱”，而是一种保持金融稳定的重要政策措施，存款保险制度有助于增强储户对银行体系的信心，夯实金融体系的稳定性。其次，银行机构一旦发生倒闭，存款保险制度的存款清偿机制可以增强储户资产的安全性，防止部分银行危机肆意蔓延形成“系统性金融风险”。最后，“隐性存款保险制度”向“显性存款保险制度”转变，将隐性存款保险的财政负责的稳定成本转化为商业银行自身负责，纠正银行过度承担风险的行为。

但另一方面，存款保险制度的存在，加剧了逆向选择和道德风险，反而有可能加剧金融体系的不稳定性。在显性存款保险体制下，由于储户存款保险受到保护，储户不必根据银行资质来选择存款银行，存款保险制度保证了其存款的安全性，存款利率高低就成为储户选择银行的唯一标准。

逆向选择表现在：经营更冒险的银行自然愿意提供更高利率，能够吸收更多的存款，而稳健经营的银行反而会被市场淘汰。道德风险表现在：存款保险制度的存在，使得银行几乎不会受到储户的监督，因而将大量信贷资产配置于高风险投资之中，以获取高额的回报。一旦经济出现较大波动，这些高风险行业容易演变为大量的不良贷款，进而导致金融体系陷入到危机之中。从国际经验看，存款保险制度在防范银行危机上也并无显著地影响。

可见，存款保险制度，不一定能够降低“系统性金融风险”发生的概率。虽然存款保险制度具有许多好处，但有效的存款保险制度需要有一定的前提条件，主要包括：完善的银行治理结构、审慎的银行监管、普遍的存款保险理念、配套的宏观政策、有效的监管协调等。尽管如此，银行危机频发和政治家的青睐，仍使得全球范围内的“存款保险制度”正加速建立，截至目前为止，全球共有113个和地区建立了存款保险制度。

三、如何设计“存款保险制度”?

正如前文所述，虽然在防范系统性金融风险上，存款保险制度具有许多优点。但是，不好的存款保险制度却会放大逆向选择和道德风险，反而增加了发生银行危机的可能性。在设计存款保险制度时，如何通过确定投保机构范围、设定适当的保险限额、合理融资设计和存款保险定价以消除道德风险至关重要。

①投保金融机构范围，是全覆盖还是部分覆盖?目前，关于四大国有银行是否应该纳入“存款保险制度”尚存争议。过去，受隐性存款保险制度保护的银行，毫无参与存款保险的动力，因为存款保险制度显性化意味着出资补贴其他高风险银行的亏损。我们认为，本土内所有的存款机构都应加入全国统一的存款保险体系，存款保险应自上而下强制性推动。

建立存款保险的初衷就是为了“保障储户的利益”，而没有四大行的存款保险制度，很难切实保障储户的利益。一方面，四大国有银行存款占据整个银行体系的半壁江山。另一方面，没有四大行的参与很难筹集到充足的存款保险基金，无法有效发挥存款保险基金处理银行危机的能力。不考虑四大行的参与，有学者认为应该将特定金融机构纳入存款保险体系，比如仅建立农村金融机构的存款保险公司。但专门针对其他银行建立存款保险会向市场发出不利的信号，储户会认为“该类银行经营风险较大”才选择被存款保险庇护。

如果所有的银行都被强制纳入存款保险体系，经营稳健的银行就有动力去监督经营激进银行，存款保险公司也能筹集到充足的基金，提高公众对存款保险的信心。

②储户存款账户，是全额保险还是限额保险?所谓“限额保险”，即是确定存款赔付的上限。现阶段，国际上绝大多数采取的都是“限额保险”，预计也不会例外。全额保险或过高的限额保险增加了经营稳健的银行赔付负担，但补贴了经营激进的银行，引发逆向选择。此外，全额保险或过高的限额保险，也弱化了储户和金融机构风险自担的市场化约束，易引发道德风险。

人均GDP约为4.2万元，国际上主要最高保险限额约为人均GDP的4-5倍左右，该指标在亚洲的平均数为4.5(剔除印尼80倍的异常值)。考虑到通货膨胀因素和直接融资的发展在全球范围内相对滞后，预计“最高保险限额”约为20万元左右。实际上，20万已下的存款账户占比存款总账户的99.32%，10-20万元左右的最高保险限额覆盖的广度已足够(2006年金融稳定报告)。当然，“最高保险限额”并非一直不变。一方面，随着经济的发展，人均GDP规模和最高保险限额能够覆盖的存款账户比例是不断变化的。另一方面，银行危机期间，会考虑暂时性扩大最高保险限额，以增强公众对银行的信心。

③存款保险公司资金来源，是出资还是投保金融机构出资?从国际经验看，存款保险公司的资金来源大致可以分为两类：第一类是出资，或者由银行提供再贷款;第二类是向投保的金融机构融资，比如，通过征收保费或由存款保险公司发行金融债券等。

出于道德风险的考虑，存款保险公司选择向投保金融机构融资的概率较高。出资的存款保险制度，会使得存款保险制度将风险转移给纳税人，投保的金融机构无须为其高风险经营导致的失败付出额外成本，引发道德风险。而来源于投保金融机构的融资安排，能够在很大程度上增加高风险金融机构的运营成本，对金融机构的风险承担行为的形成硬约束。

当然，也不可能完全袖手旁观。从国际经验看，世界上多数和地区，还是选择了融资与投保金融机构融资结合的混合融资制度。一方面，出资有助于提高公众信心，减少挤兑风险，此外，出资的存款保险公司在特殊时期会有足额的资金保障储户存款的偿付，防止危机肆意蔓延。另一方面，在存款保险公司成立之初，为了避免特定的金融机构面临太大的经营压力，央行也可能通过再贷款的方式为部分金融机构提供临时的流动性支持。但出于道德风险的考虑，存款保险公司的融资必须是以投保金融机构出资为主。当然，我们认为，利用现有的法定准备金作为部分存款保险公司的资金来源，也是有可能的。

④存款保险费率设定，是单一费率还是基于差别费率?所谓单一保费制度就是对所有投保的金融机构都采用统一的保费水平。而差别费率机制，是根据投保金融机构特征收差异保费。

便于实施和管理是“单一保费制度”的优点，容易为投保的金融机构接受，但易引发道德风险：所有投保的金融机构存在不同的风险，单一费率使得从事更安全业务的金融机构补贴了高风险金融机构，不利于激励投保金融机构稳健经营风险。此外，单一保费制度也不利于国有大行支持存款保险制度推出，增加了的阻力。

有两种“差别费率”机制：一类是，基于投保银行类别简单确定差别费率，比如对国有银行、股份制银行和城商行确定不同的费率;另一类是，根据资本充足率或多种监管指标设计的、基于风险的差别费率。前者还是没有消除道德风险问题，同一类别的银行的风险和资质区别较大，仍会导致同一类别内的“好”的银行补贴“坏”的银行;后者为投保银行稳健经营提供了正向激励，对投保金融机构的风险承担行为形成约束。

从国际经验看，1994年后，为了防范道德风险，美国开始采用风险差别费率，根据参保银行的资本和风险评级，适用不同等级的费率来缴保费，经营稳健和资本充足率低的银行只用缴纳较少的保费。2011年后，台湾采用资本充足率和风险差别费用率评等系统综合得分作为分级指标，资本充足率高和风险差别费用评分高的投保金融机构将缴纳较少的保费。

但是，基于风险的“差别费率”，也并非完美。一方面，风险高的投保金融机构将承担过多成本，可能使该金融机构经营加剧恶化。另一方面，基于风险的差别费率，可能加大金融的不稳定性，在银行业繁荣发展时自动减少保费，而在银行业低迷与危机时自动增加保费。

央行研究局称：“为了降低道德风险，越来越多的采用基于风险的差别费率机制，对风险较高的存款类金融机构适用较高的费率，反之适用较低的费率。在原则上也将采用差别费率。为了支持农村信用社等中小机构的和发展，在统一使用存款保险差别费率的原则下，可考虑给予适当的政策扶持。”从这段表述看，预计存款保险制度也会采用基于风险的“差别费率”，为投保金融机构提高风险管理能力、谨慎经营提供良性激励。但考虑到“差别费率”将令中小银行和农村金融机构承担更大财务压力的问题，央行可能会对部分中小银行和农村金融机构给予再贷款支持。