地方债务视角下的银行业风控之道

更新于:2016-09-09  星期五已有 人阅读 信源:马洪范字数统计:4448字
关键词地方债务,银行业,风控

  地方政府债务既是国家财政问题,又是金融问题,必须予以高度重视。我们要懂得“伤于财政,毁于金融,祸及社会”的历史规律,国家财政和政府融资管理都要走法治化的规范发展之路,这是未雨绸缪和实现永续发展的唯一正确道路。

  西方工业化国家数百年的近现代经济发展史、数百次的经济危机史告诉我们八个字的历史密码,叫“伤于财政、毁于金融”。现代市场经济条件下,财政体系不健全,问题未必会表现在财政上,它往往首先通过金融反映出来,如果得不到及时解决,极可能爆发金融危机,最终转化成财政危机和社会危机。从现实情况看,我国当前的财政收入体系需要改善,支出责任需要划分清楚,政府间的财政关系也需要科学化和规范化。地方政府尤其是基层政府承担了很重的经济发展职责,但是财权、财力与事权不匹配,“土地财政”、“举债财政”大行其道。这样一种现状使得财政问题蔓延到整个金融领域,对银行业风险管理带来诸多不可忽视的影响。

我国地方政府性债务的特殊性

  我国《预算法》第28条规定:“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”。所以,截至目前为止,除中央代地方发行政府债券以及根据国家统一安排由地方政府举借的外债以外,我国没有法律意义上的地方政府债券。即便是2008年北京奥运会以及2010年上海世博会的场馆建设,也只能通过企业债的形式筹集资金。但是,这并不意味着我国不存在地方政府债券的替代品。

  事实上,地方政府及其附属机构早就以各种名义、千方百计通过多种途径筹集资金,形成种类繁多的地方政府债券替代品。改革开放早期的城市基础设施特许权授予中,有相当数量的项目是以合同形式保证外商获得某一固定的投资回报率,把回报率的预期值变成由政府保证的固定收益,这实际上就是债券。20世纪80年代重新兴起的信托机构在高峰时期多达上千家,大部分是地方政府的债务融资渠道。1998年后,国家开发银行开始实现从政策性金融向开发性金融的过渡,以省为贷款对象、以地方土地收益或税收收入为担保“打捆项目”贷款走向大江南北;各商业银行或是以“委托贷款”名义,为地方城建集团等国有企业筹资上项目,或是以土地收益、税收收入为质押,向地方政府提供建设资金。上述行为,无不形成对地方政府债券的替代。

  对于地方政府来讲,上级握有经济社会发展的考核指标,而自身的经济社会发展则离不开钱,但财政的钱只够吃饭,建设怎么办,还是要靠财政以外的融资工具。无论是东部发达地区,还是中西部地区,地方政府基本上形成了“四位一体”的融资格局:一是地方债,法律不允许地方政府自己发行债券,只允许中央代地方政府发行,这个规模非常小;二是城投债,法律不允许地方政府自己发行债券,但默许地方政府以企业的名义发行城投债。由于城投债的发行需要具备多项严格条件,许多市县政府的融资平台企业迈不过相关“门槛”;三是通过银行获取信贷资金,这是绝大多数县区基层政府融资的最主要的渠道;四是通过公私合作方式获取资金,如BT、BOT、PPP等合作模式。

  实践表明,上述种种途径形成的地方债券替代,既取得了斐然成绩,也积累下很多问题。改革开放三十多年来,我国局部地区和个别机构的金融风险或债务风险事件也曾多次发生,带给业界人士深刻的记忆。由于我国当前地方政府债务制度缺失、渠道多样、管理不规范、监督薄弱等原因,《预算法》提出的谨慎财政思想不仅未能带来谨慎,实际上在许多基层政府引发了大大出人意料的表现,甚至再现出“人有多大胆,地有多大产”的局面,“敢于负债”、“不计后果去负债”等行为给银行业管理、地方经济发展、政府宏观调控等带来了巨大风险。如何认识及化解其中的矛盾,事关中央与地方、财政与金融等关系的处理与协调,是一道严肃的政治命题。

我国银行业风险的复杂性

  改革开放35年,我国取得了辉煌的经济成就,“中国模式”、“中国奇迹”引起全世界关注。罗纳德-科斯,1991年诺贝尔经济学奖获得者,于2013年9月2日上午在美国去世,享年102岁。他对中国情有独钟,对于中国三十多年来取得的“中国奇迹”。提出两个方面的原因:一是“边缘革命”取得成功,二是区域竞争调动了全社会各生产要素的积极性,推动了经济增长与发展。

  2013年1月20日,曾两次当选为澳大利亚总理的陆克文在伦敦经济学院中国发展论坛(第五届)提出:“中国过去35年以来的经济增长是有有效期的,需要寻找新的增长模式,改变模式是必然的,只有改革才能维持增长。”他这句话的潜台词是我们35年来形成的经济增长模式的有效期已经到了,需要改革和转换。不知大家对这两位外国人的评价有什么感想?

  过去35年的改革开放,我们既取得了宝贵的经验,也有重要的教训需要反思,具体体现在“四个习惯、四个忽略”:习惯于运用投资和出口实现经济增长,相对忽略消费的培育;习惯于政府干预市场甚至替代市场,相对忽略市场力量的扶持;习惯于城镇化特别是房地产业的物化繁荣,相对忽略实体经济的结构升级;习惯于通过货币的增发推动经济增长,相对忽略货币超发带来的复杂影响。

  在这一背景下,我国金融业的发展和变迁也大致经历了四个阶段:一是传统金融,二是金融脱媒,三是影子银行,四是互联网金融。所谓传统金融,它的主体是银行。2004年以后,金融脱媒的进程加速发展。越来越多的金融资金绕开银行,银行以外的金融机构成为替代银行的重要力量。最近几年,尤其是2008年以来,影子银行成为大家熟知的一个概念。什么叫影子银行?它肯定不是银行,但又在做银行的事,实质是贷款的证券化。2013年,一个新的金融业态诞生了,叫互联网金融。电商企业和金融机构相互融合,绕过中国人民银行、银监会,面向它的电商客户发放贷款。互联网金融之所以能出现,自有它生存的基础和空间,但也有很大的风险,需要用制度去规范它,促使它在健康的道路上发展。

  改革开放三十多年的金融变迁,积累了四大金融问题,李克强总理提出盘活存量货币实质是要破解这四大问题。一是金融资金在实体经济体外循环或在金融体系内部空转,一定程度上脱离实体经济;二是金融资金更多地流入房地产业,成为助涨房地产泡沫的重要力量,拖累产业结构升级;三是金融资金更多地进入政府投资领域,进入地方融资平台,挤压了市场的空间;四是金融资金更多地流向了大企业、大机构,恶化了中小微企业的发展环境。

  综上可见,金融是经济的核心,金融风险从来都不是局限于金融领域内部,而是存在于经济社会发展的角角落落。经过三十多年的持续高速增长,我国开始步入相对平缓的中速增长阶段,加之国际经济政治的不稳定性加剧、国内经济社会矛盾凸显等诸多具体因素,我国金融业的风险问题比任何时期都相对复杂。许多问题都很难在短期内破除,我们希望全社会共同努力,将金融业及其资金运用带入一个更加良性的发展轨道。

加强银行业风控管理 推动地方债制度变革

  地方债务本身不是一个坏东西,不负债对不起人民,过度负债对不起子孙,关键在于如何负债及如何使用债务资金。从历史上看,政府债务是财政体制变迁、财政制度创新的动力源,是推动金融市场发展、金融管理变革的重要力量。

  2013年春天楼继伟上任财政部部长以后,针对地方政府债务管理,提出应该正视现实,开正门,堵旁门。在2014年“两会”上财政部提交的预算报告中提出:研究赋予地方政府依法适度举债融资权限,建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制;对有一定收益的公益性事业发展举借的专项债务,主要由地方政府通过发行市政债券等专项债券融资,以对应的政府性基金或专项收入偿还;在允许地方政府规范举债的同时,进一步加强地方融资平台公司举债管理,规范融资平台公司融资行为,抓紧剥离融资平台公司承担的政府融资职能,剥离后地方政府新发生或有债务,要严格限定在依法担保形成的债务范围内;建立债务风险预警及化解机制,列入风险预警范围的高风险地区不得新增债务余额,强化金融机构等债权人约束,建立考核问责机制和地方政府信用评级制度。

  毋容置疑,上述政策举措是基于我国国情、旨在实现推动发展与规范管理之间良性循环的明智之举,势必对我国银行业风险控制产生直接或间接的影响。当然,推动地方政府债务制度变革,绝非一日之功。因此,在当前及未来一段时期内,准确把握地方政府债务制度改革的规律与进程,是加强银行业风控管理的必修课目之一。

  首先,银行业应该积极投身于我国地方政府债券市场的筹建工作中去,从金融视角提出地方政府债券市场建设的具体意见,为今后债券市场的健康运行及银行业风控创造良好的政策和制度环境。可以预见,在不久的将来,我国将要建立以一般责任债券和专项债券为主要工具的地方政府债券发行与管理制度。具体看,我国有2800多个县,是否可能同时允许所有的区县拥有发行政府债券的资格和权力?由于我国区域差异巨大,这种可能性微乎其微。因此,可能的结局是省级政府和具备相应条件的部分市县率先获得发行资格,绝大多数市县仍然不能发行地方政府债券。在这种情况下,中央政府会不会为地方政府融资提供一个替代工具,这个替代工具会是什么?笔者认为是提高中央代发地方债券的额度,扩大地方政府自行发债的范围。银行业应该及早研究、主动参与到地方政府债券市场的发展与管理之中,不仅可以支持地方经济社会发展,而且可以健全银行资产结构,完善风险控制。

  其次,银行业需要高度重视与主动化解既有的地方政府存量债务。在新的地方政府债券制度尚未建立健全之前,地方政府融资平台仍然具备相应的生存与发展空间,特别是在区县一级政府。因此,地方政府融资平台不可能被全部关掉,但是其唯一发展方向是市场化、实体化、规范化,一个纯粹的借钱的“壳”模式肯定是没有生存空间的。现实中,在全国各地涌现出不少成功的地方政府融资模式:一是联合融资,如湖北省联投集团;二是集中融资,如天津市泰达控股;三是证券化融资,如重庆市“八大投”;四是产业融资,如无锡市国联集团。通过这些渠道,不仅可以为地方政府融借到一定规模的资金,而且还能够为当地财政创造相当可观的税收,在推动地方经济发展、健全金融市场等方面发挥着积极的影响作用。银行业应该用客观、全面的眼光去审视地方政府融资平台,适应其发展和变革的客观要求去趋利避害。

  第三,银行业应该融合公共财政、地方债务等多股力量推动我国发展方式转变。当前,大半个北方中国经常遭遇严重的雾霾污染,是大自然向发展方式发出的警示。除此之外,地下水的污染、地上河流的污染、生态环境的破坏等也昭示着我国经济发展方式到了不得不转的时候了,污染产业、污染项目注定是没有前途的,战略性新兴产业、现代服务业和新型城镇化却充满着生机与活力。银行业可以发挥金融资金的杠杆作用,促进产业结构升级优化、落后产能淘汰、城乡一体化建设及社会事业进步。在一取一舍之间,健全自身实力和完善风险管理,发挥出银行业的价值和作用。

  地方政府债务既是国家财政问题,又是金融问题,必须予以高度重视。我们要懂得“伤于财政,毁于金融,祸及社会”的历史规律,国家财政和政府融资管理都要走法治化的规范发展之路,这是未雨绸缪和实现永续发展的唯一正确道路。

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