供给侧改革:里根的教训与中国经验

融资技术 2016-02-09  星期二 徐朝阳 对外经济贸易大学经济学副教授 6704字 供给侧

近来备受关注的,其源头来自美国上世纪70年代末的供给学派,美国总统罗纳德·里根曾经采纳过这个学派的主要政策主张。因而,国内不少人觉得,我们搞供给侧改革应该借鉴里根的做法。其实,里根的供给侧改革远没有大家想象得那么成功,而中国改革开放30多年却有着数次成功实施供给侧改革的经验。因此,我们应该认真借鉴他国的经验教训,但更应当从中国现实出发去挖掘供给侧改革的潜力。

里根的“供给革命”

“二战”后,自由派(liberal)意识形态主导美国经济政策制定。美国政府不断增加社会福利开支,并加强对经济的管制以抑制垄断、负外部性等各种市场失灵。政府还相信,采用凯恩斯的充分就业政策就能管好经济,因而频繁采用扩张性货币政策刺激经济增长。许多人乐观地认为,在这些自由派政策下,美国可以从根本上防止上世纪30年代大萧条悲剧的重演。

这些政策伴随的是美国政府规模的不断扩张,70年代末联邦政府总支出占GDP比重达到约25%,相对“二战”结束时翻了一倍。而对凯恩斯主义宏观经济政策的过度依赖,导致美国通货膨胀率从60年代中后期就不断攀升,70年代居然演变成“滞涨”现象,即通货膨胀率持续高涨,而失业率不仅没有像凯恩斯经济学预测的那样下降,反而也在不断上升。

“滞涨”现象不仅对凯恩斯经济学构成根本性挑战,也掀起了社会各界对自由派政策的不满。1980年,持强烈保守主义立场的共和党总统候选人里根以压倒性优势当选为美国第40任总统。里根的施政纲领被外界认为反映了供给学派的政策主张,其主要内容是:大幅度的减税计划、解除对部分行业的竞争管制和削减社会福利,其中,减税是核心。其政策目标非常清楚,即缩减政府规模、减少政府对经济的干预。里根总统在就职演讲中宣称,“政府不是解决问题的办法,政府恰恰就是问题的所在。”

里根上任后,很快就推动国会通过《1981经济复苏税法》(俗称坎普-罗斯减税法案),计划将个人所得税整体削减25%(最后实际减税23%左右),完成了美国历史上最大规模的减税行动。里根总统一系列令人炫目的政治动作,一下子就把名不见经传的供给学派推到了聚光灯下,人们也把里根的经济政策称之为“供给革命”。

很多人误以为供给学派来自美国著名高校经济系,其实,该学派真正的创始人来自新闻界,其核心人物是《华尔街日报》时任主编罗伯特·巴特莱及副主编裘德·万尼斯基。70年代中后期,这两位主编同常在华盛顿一带活动的经济学家拉弗关系密切,后者关于高税收会扭曲激励进而造成产出乃至税收减少的思想对他们影响深刻,于是,他们将该思想总结为“拉弗曲线”并加以发挥。根据他们的看法,政府减税并配合各种解除管制政策后,人们的劳动积极性会大增,企业也会增大投资,这样产品供给就会增加;而供给增加会引发产品价格的下降,进而解决通货膨胀问题。万尼斯基将这种新办法命名为供给侧管理或改革,跟凯恩斯主义的需求侧管理针锋相对,这套新理论也叫做供给经济学。

供给经济学实际上是一系列政策主张的集合,并没有扎实的学理基础,其思想根源可能来自美国学院派经济学中一个叫做作新公共财政理论的流派。这个流派的领袖是哈佛大学经济学教授马丁·费尔德斯坦,他们多年来一直在研究美国一些种类的税收对人们工作热情、家庭储蓄和企业投资的抑制作用。由于理念相近,所以,费尔德斯坦等人也开始使用供给经济学、供给侧改革、供给侧管理等词汇宣传自己的理论和主张。1982年至1984年,费尔德斯坦还担任里根政府的白宫经济顾问委员会主席,他因而被公众视作最大牌的供给学派经济学家。

但是,费尔德斯坦等人跟供给学派还是有差别的,他只是谨慎地讲减税和去管制政策可以改进激励,进而提高效率促进社会福利,并没有说马上就可以拉动GDP增长,更没有说可以解决当时最头疼的“滞涨”问题。但是,后面这些立竿见影的效果,恰恰就是供给学派强调的重点。不仅如此,他们还宣称,大规模减税不会加重财政赤字问题,因为减税会增加产出进而增加税收。

如果这些惊人论断只是政客和评论家的侃侃而谈,估计不会引起太大注意,但这些话居然反复出现在一些重要的政府文件中,就不能不引人注目了。大家都睁大了眼睛,准备一睹里根“供给革命”的神奇效果。

然而,事实却是,直至里根总统1989年卸任,美国经济虽取得温和增长,个别年份(如1984年)还相当强劲,但是,劳动供给、家庭储蓄、企业投资、生产率都没有明显变化,连费尔德斯坦也不得不尴尬地承认,减税等政策在改进激励方面证据微弱。很多人批评里根任内根本就没有发生什么“供给革命”。不过,费尔德斯坦也会辩解说,这些政策见效本来就需要很长时间,他从来没说过马上就有效果。他还指责供给学派活跃者们是一群浮夸的“激进分子”。此后,费尔德斯坦再也不以供给学派经济学家自居了。

里根任内,美国“滞涨”问题基本得到解决,这也是里根有着超高人气的关键原因。但是,解决通货膨胀问题,主要得益于时任美联储主席沃克尔采用强硬的货币紧缩政策。在反通胀斗争中,货币主义和理性预期学说都出尽了风头,也有部分人认为凯恩斯经济学发挥了更关键的作用,但显然没有供给经济学什么事。

更为人诟病的是,里根任内联邦政府财政赤字大幅膨胀,占GDP比重提高了一倍以上,超级大国美国一举沦为全球最大债务国。许多经济学家认为,里根任内的经济增长是复苏性质的,扩张性的财政政策是其催化剂。1981年的诺奖得主詹姆士·托宾曾嘲讽道,里根的经济学不过是一帮打着反凯恩斯旗号的医生开出的一堆凯恩斯式的需求刺激补药,却非要伪装成供给经济学的狗皮膏药。

可能意识到减税没有预料中的效果,里根后来推出其1986年税改法案时,重点转向减少扭曲,不再追求整体减税了,“供给革命”基本偃旗息鼓。90年代后,老布什和克林顿总统先后加税,供给经济学逐渐淡出了人们的记忆。

里根的“供给革命”,就其本意而言,是希望减少政府对经济的过度干涉以改善微观效率,进而解决供需失衡的短期宏观经济问题。但是,从微观效率改进到宏观产出增长,中间还有漫长的传导过程,难以产生里根期待的立竿见影的效果。而且,里根及其支持者可能对当时美国的微观经济扭曲程度估计得过于严重。或许这就是里根的“供给革命”雷声大雨点小的根源。

朱镕基的供给侧改革

朱镕基担任国务院副总理和总理期间,在江泽民和其他领导人的坚定支持和配合下,大刀阔斧地推进了中国经济体制改革和对外开放。当时,国内还没有供给侧改革的概念,但是,朱镕基的某些改革举措算得上货真价实的“供给革命”。

朱镕基面临的是一个从计划经济向市场经济转型的经济体,他不仅需要重塑政府与市场的关系,还得对庞大而低效的国有企业实施改革和重组。朱镕基还加快了中国的对外开放步伐,并力促中国于2001年加入了WTO。这些改革,在改善供给端微观生产效率方面发挥了巨大作用,影响深远,国内外有大量研究可以证实这点。然而,这些改革更具有基础性,旨在释放长期经济增长潜力,虽然也是在供给端着力,但并不是原初意义上的供给侧改革。

供给侧改革是供给经济学的专有词汇,供给学派推出这个概念是为了对抗乃至取代凯恩斯经济学的需求侧管理。众所周知,凯恩斯的需求侧管理是调节宏观供需失衡、熨平经济周期的利器,因而,供给侧改革是个宏观经济学的概念,是为解决短期经济周期问题而生的。“里根革命”想做的就是这类典型的供给侧改革,只是失败了。它证明里根的减税和去管制等改革举措,并不具备供给学派宣传的解决短期宏观经济周期问题的能力。

人们容易忽略的一个事实是,中国改革开放以来不止一次上演了依靠供给侧改革解决短期宏观经济周期问题的好戏。可以说,里根的“供给革命”未免夸大,而中国的“供给革命”却是实实在在的。朱镕基1998年担任总理后,就创造了一个这样的绝佳案例。

90年代中后期,中国告别短缺经济,大部分制造业出现产能过剩问题,中国经济增速明显下滑。1997年,东南亚金融危机爆发,中国周边国家纷纷发动竞争性货币贬值,这对中国产品出口形成强烈冲击,并直接导致经济增速连续两年跌破8%。那时,社会各界普遍预期中国以后难以再现高增长荣景,增速只会越来越低,悲观气氛跟当今中国有些类似。

1998年7月3日,国务院下发《关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》,决定从1998年下半年开始停止住房实物分配。该通知为市场化的商业机构取代政府成为城镇居民住房的主体供给者扫清了最后障碍,将探索了十多年的城镇住房制度改革推入收官阶段。这项改革的震撼力如今已被我们所认识:1998年房地产投资占GDP比重约在4%左右,而到了2004年该比重飙升至8%,几乎以一己之力将中国GDP重新推回10%以上的超高速增长。2005年后,净出口对GDP的拉动作用突然大幅度增强,而政府又开始调控过热的房地产市场,房地产对经济增长的贡献才暂时有所减退。

90年代中后期,政府曾将钢铁等重化工业定性为严重产能过剩行业,严厉压缩其基建投资规模。没有想到的是,由于房地产市场强势启动,钢铁等重化工业产品突然从过剩变成短缺,价格连年暴涨,居然成为新世纪初叶中国最炙手可热的产业。2000-2007年大概是中国改革开放以来持续时间最长的经济繁荣期,而这段黄金期至少前半段的首功当推房地产业。

为何中国的供给侧改革能够产生里根的“供给革命”难以企及的巨大效果呢?原因是中国此前存在源于计划经济体制的严重的扭曲性制度安排,笔者曾在一篇名为《供给抑制政策下的中国经济》(2014年《经济研究》第7期)的论文中称之为“供给抑制政策”。该政策的含义是,中国居民存在着对某些商品和服务的有效消费需求,但是,在各种限制性制度下,商业资本却难以进入这些商品和服务的供给领域,导致供给严重不足,潜在的有效需求无法得到满足。福利分房制度就是一种典型的供给抑制政策。1998年之前,中国城市居民并不缺乏购房需求,而是低效的行政供给体系根本无法提供足够多的住房。住房市场化改革为商业机构取代政府来供给住房扫清了障碍,破除了房地产市场的供给抑制政策,潜在的住房消费需求立刻就被激活。由于这一市场体量庞大,政策松绑很快就解决了中国90年代末的产能过剩问题,对宏观经济增长产生了立竿见影的效果。

其实,1998年之前,中国也不乏依靠供给侧改革解决短期宏观经济问题的案例。比如改革开放之初,中国轻工业产品普遍短缺,而政府主导的国有工业体系却无力供给足够的轻工业产品。于是,政府放开准入限制,大量的乡镇、私营、外资乃至地方国有企业纷纷涌入轻工行业,相关产业立刻出现供需两旺的繁盛景象,这是理解中国80年代经济增长周期的重要逻辑。

在中国从计划经济向市场经济转型的过程中,不同领域的供给抑制政策得到纠正和革除的进程并不一样。在供给抑制政策基本消除的领域,商业资本大量涌入,生产能力快速扩张,很容易出现产能过剩问题;而在其他依然受制于供给抑制政策的领域,产品供给则严重不足,大量有效需求无法得到满足。针对那些有效需求得不到满足的领域深化改革,着力破除供给抑制政策,大幅度降低准入门槛,可以快速释放有效需求,并通过上下游的带动作用产生需求放大的乘数效应,最终推动周期性产能过剩问题的解决。这就是改革开放30多年来中国数次实施成功的供给侧改革的基本经验。

我们需要什么样的供给侧改革

2008年全球金融危机爆发,发达国家对中国出口产品的需求急剧萎缩,导致中国净出口占GDP比重从9%的高位一下子跌落到3%以下,直接引发中国经济增速大幅度下滑。为应对冲击,2009年,中国政府启动了俗称“四万亿”的大规模凯恩斯主义需求刺激政策,重新将经济拉回到两位数增长。但是,随着时间的推移,凯恩斯主义需求刺激的负面作用也逐步显现,于是,中国政府转而采取相对稳健的宏观经济政策。在此背景下,2012年中国GDP增速再次跌破8%,今年更是跌破7%,中国进入类似上世纪90年代中后期以制造业产能过剩为主要特征的经济下行期。

今年11月,中央提出在适度扩大总需求的同时,要着力加强供给侧结构性改革。随后,国务院相关部门为落实供给侧改革,先后出台《关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》和《关于积极发挥新消费引领作用加快培育形成新供给新动力的指导意见》等文件。显然,中央提出供给侧改革,是希望通过供给侧的改革和创新带动需求扩展,弥补凯恩斯主义需求管理政策的不足,从不同维度扩大社会有效需求,共同推动周期性产能过剩问题的解决,缓解经济下滑的压力。

目前我们所知的供给侧改革举措,可能包括结构性减税、简政放权、放松管制以及营造更好的创新环境等等。从长远看,这些改革显然有利于改善微观经济效率,最终会提高未来的潜在经济增长速度。但问题是,供给侧效率的改善,能否在较短时期内创造出新的社会总需求来,部分替代凯恩斯需求管理政策的作用呢?

美国供给学派曾经给出了肯定的答案。他们依据萨伊定理,认为微观效率改进会增加供给,而供给增加会带来收入增加,最终会传递到消费需求。但是,里根总统的实验表明,在总需求不足的经济衰退期,即使政府做出了必要的改革,微观效率的改进也不见得会实际发生,在总体过剩的环境下企业也不大可能有动力去增加产品供给,萨伊定理的逻辑链条根本就无法传导下去。

所以,中国要实施成功的供给侧改革,我们的改革就不能是里根式的,仅仅只能在一般意义上改善微观经济效率。我们必须要从中国当前的现实出发,找准改革的发力点和突破口。具体而言,就是要对准存在明显供给抑制政策,从而大量有效需求得不到满足的领域,着力破除供给抑制政策,释放有效需求。改革开放30多年,这样的领域虽然越来越少,但显然还是有的,只是这些领域的改革普遍面临着顽固的体制性障碍。

比如,中国工业化进程非常快,农业占GDP的比重下降到9%左右,接近发达国家水平。但是,中国的城镇化率只有55%左右,按户籍人口计算则只有35%左右,低于多数发展中国家,大大滞后于中国的工业化进程。这个巨大的落差意味着中国有两块庞大的有效需求没有得到满足,一是近3亿城市务工农民及其家属在就业所在地安家立业的需求,二是大中城市的部分中高收入家庭向城郊和农村地区迁移的需求。这些“入城”和“出城”的需求,体量都非常庞大,一旦被激活,不但会加快中国城镇化进程,而且农村的现代化建设也可实质性启动,缩小城乡差距将真正进入落实阶段,对中国未来经济发展的影响力绝不亚于朱镕基任内的住房制度改革。

再比如,1978至2014年间,中国人口规模增长超过1.4倍、人均寿命从68岁提高到75岁、人均实际GDP增长超过19倍、城镇居民人均医疗保健现金支出增长超过100倍,而同期中国执业医生数量仅增长3.3倍、床位总量仅增长3.2倍、全体卫生人员数量仅增长1.3倍。医疗卫生是中国服务业供给滞后于消费需求的一个写照,根据Maddison数据,2011 年中国人均GDP大致相当于美国1947 年、英国1960年和日本1969 年的水平。而在同样发展水平上,美国、英国和日本的服务业占GDP的比重分别为59%、53%和51%,中国仅为43%。

习近平总书记在中共十八届三中全会上曾明确指出,大量有效需求得不到满足是中国市场经济体制中存在的主要问题之一。我们应该认真研究导致大量有效需求无法得到满足的关键性体制障碍,看准了方向要硬碰硬地直面改革。这就是供给侧改革的主要任务。

改革开放30多年,中国已形成大量竞争性领域,这些领域固然还存在着改革不到位、市场机制不够完善、竞争环境不够理想等许多问题。但是,这些领域,供给抑制政策基本得到消除,社会资本的进入已经比较充分,有的甚至成为产能过剩的重灾区。为了进一步改善资源配置效率,这些领域的改革固然需要进一步推进。但是,如果供给侧改革避开硬骨头,主要围绕这些领域打转,那么它就不可能在扩大社会有效需求方面发挥实际作用,最终我们还是不得不走依靠凯恩斯主义需求刺激的老路,让供给侧改革变成一句空洞的口号。

还需要说明一点,中国在有些高科技产品和高端日用消费品上也存在着供给能力薄弱、无法满足需求的问题,但这并非供给抑制政策所致,而是中国目前所处的发展阶段还不适合生产这些产品。未来,随着产业结构的升级,中国有可能逐步成为某些产品的全球重要供给者。但是,由于各国比较优势的不同,我们很有可能永远也不会生产某些产品。我们可以研究如何改进政策,以便更好地发挥政府在促进产业升级上的因势利导作用。但这些事情,我们过去就在做,将来还会做,并不会因为我们提出加强供给侧改革就能做得更好。我们应当防止“供给侧改革”的概念被滥用,甚至成为部分机构和揽权扩权的借口,造成各种事与愿违的结果。【完】

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