详解存款保险制度如何诞生

融资技术 2016-02-09  星期二 凤凰财经 4995字 存款保险

利率市场化改革的推进,正在加剧银行业的竞争;允许民间资本参与组建商业银行,更需要对存款人进行有效保护、对银行风险及时进行处置。为解决类似的问题,存款保险制度适时出台。存款保险制度的出台从存款保险基金稳健起步。这项制度的推出,对于加强对存款人的保护、促进银行业健康发展,具有十分重要的意义。

3月29日,中国人民银行行长周小川在博鳌接受包括腾讯财经、第一财经日报、凤凰财经等媒体的采访。在一个半小时的时间里,周小川详细解读了存款保险制度的孕育过程。在经历多年的研究探索后,3月31日,《存款保险条例》正式颁布,并将在5月1日起正式实施。

在《存款保险条例》中,为何设置50万元的最高偿付上限?为何以基金起步?防范银行风险的早期纠正措施如何运作?围绕这些问题,周小川讲述了制度出台前的种种考量和抉择历程。

建立存款保险制度的初衷

腾讯财经:中国建立存款保险制度的初衷是什么?

周小川:存保制度的初衷要从一个基本问题说起,就是银行业或者说存款类金融机构是不是竞争性服务业。如果是竞争性行业,就有市场退出的问题;如果是只有国家经营的少数几家银行的垄断性行业,也可以不搞退出机制。

上世纪90年代,业界开始研究存款保险制度的时候,对于银行业是否要竞争,这个问题就存在争议。有人认为存款类金融机构是国家经济命脉,之所以叫命脉,意味着对国家高度重要,国家要管控,也意味着如果出点事,其对总体经济会有很大的负面影响和牵连。因此有人认为,如果重要且敏感,国家指定几家即可,其他资本进入银行业危险会比较大。按照这样的逻辑推演,当时有人认为,既然是国家经营,有没有存保制度无所谓,而当时的银行也只有工、农、中、建、交几家。

后来大家逐渐认识到,银行类机构也是竞争性服务业。银行的作用首先是把钱管好,把钱用好,把资源配置好。竞争有利于把钱用好,把资源配置好,而且竞争还可以改善服务态度,推动产品创新。只有少数几家银行,服务和创新就会比较弱。大城市的金融机构比较多,但是到了基层,一个地方只有一两家银行,就可能出现局部性垄断,而供应方垄断会导致定价不合理、服务不周全和资源配置效率不高等一系列问题。因此,大家逐渐认同了银行还是竞争性服务业。

如果说竞争性服务业允许竞争,那么又带来了一个新的问题,在所有制意义上,民营能不能参与?答案应该是可以参与。但若可以参与,倒了怎么办?当然,其他行业的企业倒闭也会带来失业和欠债,但往往清盘时债务问题不大。虽然银行倒闭是小概率事件,但由于杠杆高,一旦倒了的话,储户损失震动会比较大。这时,国家就面临管还是不管、救还是不救的选择,是顺其自然还是适当保护储户,维护社会和金融稳定?

如果要维护金融稳定,那是不是用纳税人的钱?纳税人这个概念过去在中国用得还不多,如今已变得深入人心。如果不用纳税人的钱,那就要有存款保险机制。这就是存保制度的初衷之一。

架构设计:平衡道德风险

腾讯财经:在设计存保制度时,如何兼顾大行和中小银行不同的利益诉求?

周小川:针对大行在中国的情况,主要有两个意见:一是“大而不能倒”,因其对国家有系统重要性。大行既然不能倒,那是否要交保费,就存在争议。其次是所有制,目前的大行虽然没有纯粹国有的了,工农中建交都是一定程度上的混合所有制,有外资股,也有散户投资者,但国有股占比较高,因此国家不会让它倒,那么大行交不交保费,就存在第二层的争议。实际上,经验表明,大行和小行都有风险高的和风险低的,大行也是金融稳定机制的受益者,无论是从历史还是未来看都是受益者,而且大行资金实力较强,建立一个大家平等竞争和金融稳定的机制,交这些保费也不存在问题,争议就迎刃而解了。

腾讯财经:中小银行会不会因此滋生道德风险?存保推出后,会不会助长一些银行的风险偏好?

周小川:有了存保,银行会不会因为道德风险而倾向于更加冒险,在资产方十分激进?资产方的质量问题,是逆向选择的问题,本质上也是监管问题。资产方过分激进,等于多占用资本,多占用资本,资本充足率就下来了,如果能够及时衡量的话,就又回到了早期纠正的规则上。

可以预期的是,存款保险出台以后,金融机构在资产方承担风险的倾向会有所增强。其实承担稍大一些的风险不见得是坏事,比如小微企业、科技创新企业需要融资,机构如果都特别保守,就没人去搭理它们了,所以社会需要有“风险偏好(risk appetite)”,客观上也存在动物精神(animal spirit),但最重要的还是市场竞争的最终评价,政策上要把握好道德风险和金融稳定之间的平衡点。机构在资产方的风险选择不要做过了,否则早期纠正会将其置于经营行为相对受限的序列,这也是一种监管约束。

早期纠正:监管合作基础上的有益补充

腾讯财经:存款保险制度是不是建立在现有的监管基础之上?

周小川:由于宏观调控、或者宏观环境变化,导致银行直接从质量较好的状态,一下子进入到面临关闭风险的阶段,这样的情况并不多见,当然也不能完全排除这种系统性金融风险。

早期介入主要还是严格执行会计准则,密切观察其资本充足率的降低状况。也就是说,看风险主要看两条:一是所谓合规性,按照现有的规则,看现在的资本充足率是8%、7%,还是6%,一般而言计算过程比较简单明了。不过,在处理复杂资产的会计方面,有时也挺复杂,只能按照相关的规矩计算。这些都是按照现有的监管信息来做的。

二是所谓风险判断,主观因素大一点。也就是说,这个产品从会计上看没什么问题,但是实际上潜在风险很大,经不起周期波动的考验。现有的微观层面的风险判断,监管部门都是正常进行的,但也要考虑大的周期性的风险,这就可能需要更好的监管合作才能看清楚。

不过存保最开始给付的时候,主要还不是处理那些问题。早期纠正还是按现有的准则执行,通过合规性和资产质量的计算,来确定是否需要通过存保保费缴纳的档次和早期纠正,给银行稍微上一点“紧箍咒”。因此,总体而言,存保的补充监管和现有的监管体制本身并无大矛盾。

腾讯财经:现行的破产法已经覆盖银行,但是由于储户利益保护的问题没有解决,所以司法机构无法很快受理银行破产,是这样吗?

周小川:对。2004年改革的时候,当时各方面的意见都比较倾向于破产法覆盖银行,但是从法院和司法机构的角度看,银行的清盘涉及储户赔付的问题,关系到金融稳定和社会稳定,在储户没有得到赔付的情况下,法院往往难以很快受理银行破产案件,这也是有现实合理性的。

破产清算的问题之所以很复杂,就是有些人总想提前拿走资产,以便使自己先受偿或多受偿,如果进入司法程序非常缓慢的话,这期间就会有更多的人来提前拿走资产,那么问题和麻烦就会更多。

如果一个机构濒临倒闭,同时又想“挣扎”一下,这种现象是可能存在的。机构快要倒闭之前,往往会千方百计自保,例如不顾风险提高存款利率,想尽办法融资,发柜台债、非法集资等等不一而足,结果又惹出一批债。这时就需要用早期纠正措施去纠正它,在机构“挣扎”之前,就要开始对其行为有所限制。所以,有了存保以后,早期纠正措施可以在一定程度上抑制这种现象。这样的话,存保制度也就有助于防止金融机构在破产之前把问题捅得越来越大。

总之,如果想让司法迅速有效地介入,就需要有存保制度,否则司法进不来,清算的时间就拖得很长,导致倒闭金融机构的资产流失严重,其中也容易产生一些不公平的事。过去的一些案例已经证明了这一点。

基金先行:日后平稳过渡

腾讯财经:目前存保制度的启动模式是存保基金,这样的安排是基于怎样的考虑?以后是否要逐渐过渡到类似联邦存款保险公司(FDIC)的独立机构?

周小川:独立机构的模式确实有其优点,可能更加客观一些,其观点和判断可以少受其他潜在因素的影响。

但是,独立存款保险机构这样的架构也有缺点。缺点是什么?成立一个机构,总是要招募人员、建立办公场所、开办费,等等,保费尚未充分积累就有很多成本支出,社会上就会有意见,如果此时发生一定数量的银行倒闭,存款保险赔付资金不够用,就会对设立机构的成本支出提出强烈的批评。

其次,如果钱不够用,就有可能导致公共支出给予救助,这与存保制度的初衷是不符的,建立存保制度的宗旨就是不用纳税人的钱救银行。如果设机构而使成本支出偏高,说不定还得用纳税人的钱。

经济总是周期性波动的。存款类金融机构的破产也往往是一波一波的,并不平稳。经济好的时候,没几家机构会破产,但一旦经济出现大的问题,破产就可能会成批出现。因此,现在宏观经济平稳的时候要抓紧推出存保,积累保费,否则赶上问题的时候,没有存保制度或者保费不足,就会不得不用纳税人的钱。

若保费设计合理,运转一段时候以后,就会有一定的积累,届时等条件成熟,就可以平稳过渡到独立机构了。

腾讯财经:存保基金在运营和投资方面有怎样的安排?

周小川:存保基金的运转靠保费,保费的设计则类似车险的精算,也就是说,保费收入应覆盖平均概率上关闭破产导致的赔付,同时略有积累,从而能应付长周期的恶劣情景。略有积累是最佳状态,若保费收得特别多,人家会批评你像盈利机构。所以保费设计还是尽最大可能减少银行和社会成本的增加,是不谋求盈利的,只是在经济处于好周期时才略有积累。

存保基金要建立威信,万一投资有损失,争议就会非常大。因此在投资方面,存保基金遵循安全、流动、保值增值的原则,只投资政府债券、中央银行票据、信用等级较高的金融债券——也就说,只拿正常的平均利率。

腾讯财经:在推出存保制度之前,有没有测算过,一旦存保推出,市场会出现怎样的反应?一旦再叠加利率市场化,是否可能出现一些问题甚至风险情况?

周小川:情景模拟和压力测试都做过,模拟中特别关注一些小型金融机构,有些原本就没达标,例如一些农村信用合作社在亚洲金融危机时就已资不抵债,后来通过改革,多数机构合格了。

大家担心的是什么?担心的是有一些小型机构,改革还没完成,质量又不太好,储户会心存担忧,会发生所谓“存款搬家”。本来存款搬家是一个正面的事情,客户的一笔钱,存在这家银行可能不太好,存在那家银行会更安全,所以可以自由选择,即客户选择银行,给银行带来竞争压力和改进的动机,因此存款搬家本来是好事。就如上街买东西,客户知道商店哪个好哪个不好,哪家商店过去卖过假货,哪家商店价格便宜但质量不好,每个人都可以挑不同的商店,下饭馆也是如此,哪家做得好与不好,客户都可以自主选择,这样对供应方是一种正向的激励。

但是在新制度出台的时候,会不会产生震动?最近两年,关于存款保险出台有各种各样的讨论,从讨论过程来看,这种担忧也是合理的,测试结果表明问题不是太大。去年年底《条例》公开征求意见,也公布了偿付限额是50万元。在这个过程中,可能有人担忧,在公开讨论过程中就可能会有存款搬家。存款大于50万的人看到《条例》都征求意见了,要搬家的话就该搬了。实际结果是,在征求意见过程中,没有出现任何显著的存款搬家的现象。

总体来看,通过公开征求意见的预演和模拟测试,表明存保出台,相关问题是可控的。存保和别的改革也不会撞车,改革都是分步走、逐项出台的,党中央、国务院都很重视改革的总体安排,相关改革不会明显地撞在一起。

偿付限额的调整机制

腾讯财经:存保制度中有没有定期调整偿付限额的机制?在系统性变量发生变化时,是否会系统性地提高所有机构的偿付限额?

周小川:国际上对此也有讨论。一种观点是,存保的偿付限额像其他物价指数化产品一样,需要自动调整机制,类似工资指数化和物价挂钩的安排。目前看来,要求搞指数化的压力不大,可以分阶段调整,如果过了三年五年这个限额不合适了,再做一次修改也未尝不可。

事实上,世界上针对偿付限额的认识,随着重大事件的考验不断变化。重大事件包括危机,危机中不少机构倒闭,之后大家就开始回顾此前定的限额标准对不对。2008年金融危机之后,英国、美国、澳大利亚等国的存保限额都进行了相应调整。危机期间香港、新加坡和马来西亚还临时性取消封顶,全额保险,市场平稳后又恢复了限额。

所以说,只有危机才能考验存保制度,个别零星事件还不足以形成考验。这次金融危机考验的结果,就是大多数国家的偿付限额成倍上升。上世纪90年代末亚洲金融危机时,国内各方研究的主要观点还是以偿付限额在10万、20万为主,在吸收全球金融危机教训的基础上,同时结合国际上存保限额的变化情况,目前条例就将存保限额提高到了50万,可以使99.6%的存款人(包括各类企业)受到全额保护。

【完】
 存款保险