过度举债的治理机制

融资技术 2016-02-09  星期二 刘学《新产经》杂志 2294字 政府债务

尽管经济中有一些必然的因素能把一国政府逼上过度举债的道路,但仍然可以通过建立有效的治理机制,避免在这条路上渐行渐远,而不致跌入债务的悬崖。根据各国经验,这样的治理机制归结起来有三方面的内容:一是绩效预算,把政府的开支都限定在最有效的项目上;二是财政监督,保证财政资金能够按预算落到实处;三是债务上限,限制政府过度支出的最后一道闸门。

绩效预算

政府的债务问题,不像普通家庭,不是一个简单的“开源节流”方案就能解决。政府不能只顾自己的利益,通过开源来加重纳税人的负担,只能对收入源的结构进行调整和优化,来保证收入的稳定。一般来说,政府要实现财政收入在长期内的稳定并不难,大多数国家都能做到,这也意味着要通过对财政收入的管理来解决债务问题根本很难实现。因此,要治理政府的债务问题,思路和方向应该是对财政支出的管理。管理好财政支出,第一步所要面对和处理的就是决定财政资金如何分配。绩效预算,是目前合理分配财政资金的有效机制,也是治理政府债务问题的第一道防线。

绩效预算是政府在向社会提供公共品的支出中,通过公共品成本的核算作为依据,以此来合理地制定财政资金的使用计划。绩效预算最核心的功能是为财政支出提供可评估和监督的依据,有了这个依据,政府支出的随意性便可以受到制约,财政资金的使用效率便能得到提高。比如说,政府要修一座桥,根据绩效预算,政府不能随意决定桥的宽度,也不能随意安排修桥的资金。这座桥作为公共品,其绩效取决于与这座桥的通行量相匹配的宽度,如果桥的宽度不能满足或大大超过其通行量,便会使该公共品供给不足或过剩,都会降低其绩效。

绩效预算尽管有一些缺陷,主要是其应用范围难以覆盖到财政支出的所有项目,比如国防支出等就很难评估其绩效,但它作为限制政府支出的第一道防线仍然能在一定程度上发挥作用,同时我们也不能指望仅凭这一道防线就能完全解决所有问题。

财政监督

财政监督是保证财政支出按预算执行的重要机制,也是限制政府随意支出和保证财政资金使用效率的重要防线。通常来说,一个完整的财政监督体系包括了财政支出预算编制、执行、审计和评估。职能分工一般为,立法机构审议和修订预算编制草案,财政部门负责日常的预算执行过程中的监督,审计部门负责事后审计,公共部门负责绩效评估。

作为财政监督的第一道工序,立法机构对预算草案的审议和修订是对财政支出的重要把关。绩效预算虽然提供了合理的财政支出计划,但最终要通过立法机构的审议才能用于付储执行,而立法机构对预算草案的修订可以弥补绩效预算中的不足,提高预算的准确度。如果立法机构对预算草案修订和审议的权限不够的话,将会制约财政监督的功效。譬如我国人大就只有对财政预算的审批权而没有修订权,这都不利于科学合理的财政预算的形成。

财政部门和审计部门分别对财政支出的日常监督和事后审计,能在很大程度上约束财政支出按照预算来执行。如果这一环节存在疏忽,那么财政资金在具体的使用过程中将有可能被随意地调整,这将会降低财政资金的使用效率,并为将来的债务水平埋下隐患。

另外,公共部门对财政支出绩效的评估也是财政监督的重要一环。这里的绩效评估不同于绩效预算中的评估,绩效预算中的评估是在财政支出前对将来的支出计划进行评估,而财政监督中的绩效评估是对已完成的财政支出进行评估。公共部门作为第三方独立机构,对已支出的财政资金的绩效进行评估,可以保证评估过程的公正性和评估结果的客观性,其评估结果也可以实现对财政支出的制约。比如说,如果某一项支出绩效的评估结果很低,那么这个结果可以在下一年度的财政预算中作为削减支出的依据,从而使绩效预算更加科学,并约束未来财政资金在该项目上过度支出。

债务上限

债务上限是限制政府过度开支的最后一道防线,也是治理债务问题的最后一道闸门。债务上限本身不能解决政府的债务问题,但可以稳定市场的预期,可以约束政府突然大规模的举债,以防止债务恶化。当政府突然大规模举债时,债务水平的迅速上升会带来违约率的上升,市场将要求支付高的利息来补偿由违约率上升带来的风险,这将提高政府举债的成本,导致债务水平的进一步恶化。因此,通过债务上限来限制政府的举债行为,仍然是一种必要的手段。

美国于1985年通过的《葛兰姆法案》,为债务上限提供了有效的约束机制,该法案规定了接下来数年削减赤字的目标,如果某一个目标未完成,将会启动扣押条款来自动削减财政支出,从而以约束政府支出来控制债务水平。由于《葛兰姆法案》法案违宪,随后数年又分别通过了《葛兰姆第二法案》、《强化预算法案》、《平衡预算法案》和《预算控制法案》,规定了不同时期内的债务上限。尽管数年来美国债务上限在不断上调,从1983年的1.49万亿美元到2011年上调到16.39万亿美元,债务上限在GDP中的比重也从41.5%上升到90%以上,但相比于没有债务上限机制的日本债务情况来看,美国的债务水平相对来说已经很乐观了,不能否认债务上限在控制一国债务水平中的作用。

然而,如果没有配套的约束机制,债务上限将很难发挥其实质性的作用。作为加入欧盟条件的条约,《马斯特里赫特条约》规定了其成员国的财政赤字不能超过GDP的3%,且国债占GDP的比例不能超过60%,这在事实上便制定了其成员国的债务上限。然而该条约缺乏配套的机制,对其成员国的约束力有限,这也为欧债危机埋下了隐患。

总之,无论是治理政府的债务问题,还是避免其陷入过度举债的泥潭,在稳定财政收入的前提下,主要还是得通过管理好政府的财政支出来实现。通过绩效预算、财政监督和债务上限这三道防线,即使不能在所有时候都能解决政府的债务问题,但至少可以避免政府在债务的泥潭中越陷越深。【完】

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