地方政府担保的效力

更新于:2015-09-26  星期六已有 人阅读 信源:新浪博客作者:李要深字数统计:6415字
关键词地方政府,信托,担保

地方债.jpg

信政合作:地方政府以财政收入为信政合作提供信用背书在一定程度上增强了投资者对产品偿还本息的信心,可谓锦上添花。但地方政府承诺或担保的真实效用远不如投资者所想像得那么大。

担保:地方政府不能提供保证担保,也不能为融资平台公司融资行为提供担保。地方政府可以为除涉及融资平台公司以外的融资行为提供抵押、质押、留置和定金等担保行为。地方政府违法违规提供的担保是无效的,但仍需为担保行为承担一定责任。

承诺:信政合作中地方政府担保行为多体现为财政机关出具承诺函、人大将信托本息偿付列入财政预算,等。目前法律法规并未对承诺函作出明确规定。承诺函并不必然构成保证。承诺函只有在具备保证合同的内容时才构成保证担保,否则就仅被认定为道义上的安慰函。此外,地方政府的承诺行为违反信托法规要求不得承诺本金安全与最低收益的规定。

一、信政合作中政府担保的前世今生

所谓信政合作,一般是指地方政府融资平台公司通过信托公司进行融资。这里所说的地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。一般包括城市建设投资、城建开发、城建资产公司等企业(事)业法人机构,还款来源包括经营收入、公共设施收费和财政资金等。

2003年6月23日,鞍山信托发行“鞍山市城市基础设施建设集合资金信托计划”,信托产品说明书中明确表明是由鞍山市人民政府责成鞍山市城市建设投资发展有限公司委托鞍山信托以资金信托方式为城市基础设施建设筹集资金。7月10日,鞍山市人大常委会通过了关于批准鞍山市政府利用鞍山信托筹集城市基础设施建设资金并将还款资金纳入同期年度财政预算的议案。这是《中华人民共和国信托法》(2001年)实施以来,地方政府首次以地方财政收入为基础设施建设信托融资的本息偿付作出还款承诺。

地方政府以财政收入为信政合作产品提供信用背书在一定程度上增强了投资者对产品偿还本息的信心,可谓锦上添花。

以2012年8月份发行的“中航信托-天启301号成都新益州新城(富士康生活配套区)二期市政道路建设项目”为例,其风险控制措施就包含:郫县人大常委会已将对于新益州公司的该项债务纳入信托计划存续期间相应年度的财政预算,承诺无条件到期兑付;郫县人民政府、郫县财政局分别出具承诺函,承诺在信托计划届满时,按约定向信托计划无条件优先清偿债权。但信政合作产品中的地方政府承诺或担保的真实效用远不如投资者所想像得那么大。

二、地方政府能提供担保吗?

《中华人民共和国担保法》(1995年)(以下称《担保法》)是规定和约束担保行为的根本法律。它规定的担保方式包括保证、抵押、质押、留置和定金。地方政府不能提供保证担保。

《担保法》第八条:“国家机关不得为保证人,但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”保证是指保证人和债权人约定,当债务人不履行债务时,保证人按照约定履行债务或者承担责任的行为。地方政府不能为融资平台公司融资行为提供担保。

《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(2010年)第四项“坚决制止地方政府违规担保承诺行为”:“地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任,实现融资平台公司债务风险内部化。要严格执行《担保法》等有关法律法规规定,除法律和国务院另有规定外,地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位,均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产,或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。”

《中国银监会关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》(2011年):“严肃查处违规担保贷款问题”、“政府承诺担保的贷款违反《担保法》”、“一经查实…对问题机构和高级管理人员进行严格处罚”。由此可见,地方政府可以为除涉及融资平台公司以外的融资行为提供抵押、质押、留置和定金等担保行为。地方政府违法违规提供的担保无效。

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》(2000年)(以下称《司法解释》)第三条:“国家机关和以公益为目的的事业单位、社会团体违反法律规定提供担保的,担保合同无效。”

地方政府需为担保行为承担责任。

《司法解释》第七条:“主合同有效而担保合同无效,债权人无过错的,担保人与债务人对主合同债权人的经济损失,承担连带赔偿责任。”因此,在政府与信托公司签订担保协议、出具担保函或具有担保性质的文件的情况下,虽然担保行为无效,但地方政府仍需承担连带赔偿责任。但能承担多少责任取决于地方政府偿债能力。这就是为何我们一贯强调对信政合作产品评价的重点之一是地方财政收入规模与结构。

三、地方政府的承诺有法律效力吗?

事实上,信政合作中地方政府担保行为多体现为地方财政机关出具承诺函、地方人大将信托本息偿付列入财政预算,等。

目前中国法律法规并未就承诺函的识别作出明确规定。承诺函多数情况下措辞含糊不清,使用者和接受者对承诺函的效力、效果的预期也相差很远。此外,不排除当事人诉讼之后故意曲解承诺函,试图获得安慰以外的经济利益。理论界与司法实践中对如何识别承诺函存有较大分歧。

承诺函并不必然构成保证。承诺函只有在具备保证合同的内容时才构成保证担保,此时债权人与承诺人之间才形成担保法律关系。如果承诺函被识别为保证,承诺人应依据我国《担保法》的规定承担民事责任;如果承诺函被识别为安慰函,承诺人不必承担任何法律责任,这可能导致债权人的债权无法实现。在后一中情况下,承诺函只产生道义上的义务,仅是道义上的安慰函,不构成法律上的担保。

2009年、2010年中国银行(香港)有限公司诉台山市人民政府担保合同案(此案详情见附件一)是比较典型的案例。虽然其涉及的不是信政合作产品,但该案争议焦点是台山市政府出具的《承诺函》是否构成我国担保法规定的保证,这正是我们讨论的核心。这决定了债权人能否要求地方政府根据承诺函承担保证责任,即地方政府的承诺是否具有法律效力。此案一审和二审法院的审理结果均是驳回原告(债权人)的诉讼请求,即表明:地方政府的承诺不具有法律效力。

在另一起案件——中国银行(香港)有限公司诉东莞市东发集团公司、东莞市人民政府担保合同纠纷案中,广东省高级人民法院认为,东莞市政府出具的承诺函是否构成我国担保法意义上的保证,应根据该承诺函的内容、双方当事人对承诺函的理解等相关事实做出认定。从承诺函的内容看,东莞市政府只表示在东发集团出现逾期或拖欠中国银行贷款本息的情况下,将协助解决,并未承诺对东荣公司的债务承担连带或者补充清偿责任。从借款合同的履行中双方当事人对承诺函的理解来看,中国银行两次致东荣公司函中的担保栏项下都将东莞市政府作为东发集团所出具《担保书》的加签方,而在香港顾恺仁律师、金杜律师事务所和广东海际明律师事务所分别向东莞市政府发出的信函中,也都只有“监督借款人及担保人切实遵守及履行有关的信贷文件项下的责任并督促其按时向我客户偿还本息及费用”等内容的表述,也并无要求东莞市政府履行担保的意思表示。综合上述情况,涉案承诺函不具有对东荣公司向中国银行借款提供担保的意思表示,不构成法律意义上的保证。

此外,地方政府的承诺行为违反信托法规。

《信托公司集合资金信托计划管理办法》(2007年)第八条:“信托公司推介信托计划时,不得以任何方式承诺信托资金不受损失,或者以任何方式承诺信托资金的最低收益。”

地方政府的承诺行为在事实上构成了对信托本金不受损失的承诺甚至是对最低收益的承诺,这样的条款不受信托法规的保护。

————————————————————————————————————————————————

附件一:中国银行(香港)有限公司诉台山市人民政府担保合同案

(资料来源:广东省江门市中级人民法院网站)

审判结果

从承诺函名称与内容、和解协议的内容、新华银行对承诺函的预期等方面判定,台山市政府出具的《承诺函》不构成我国担保法规定的保证。

案例索引

一审:江门市中级人民法院(2008)江中法民四初字第23号民事判决(2009年3月10日)

二审:广东省高级人民法院(2009)粤高法民四终字第336号民事判决(2010年6月7日)

案情

上诉人(原审原告):中国银行(香港)有限公司。

被上诉人(原审被告):台山市人民政府。

1997年6月16日,台山市国际宝马轻工集团有限公司(以下简称“宝马公司”)向新华银行出具一份《不可撤销担保契约》,称同意为怡华公司提供不超过600万元的信用证额度担保。同日,台山市人民政府(以下简称“台山市政府”)向新华银行出具一份《承诺函》,内容为:我台山市政府知悉贵行同意向怡华公司提供一般开出信用证额度不超过港币600万元的银行便利或贷款。台山市政府承诺以下事项:1、同意贵行向怡华公司提供上述融资安排;2、将尽力维持怡华公司的存在及如常营运;3、将竭尽所能,确使怡华公司履行其在贵行所使用的银行便利或贷款的责任和义务,并在贵行要求时全部承担借款人的责任和义务;4、如怡华公司不能按贵行要求偿还上述便利或贷款下产生的任何债务时,台山市政府将负责解决借款人拖欠贵行的债务,不让贵行在经济上蒙受任何损失。

1997年6月19日,怡华公司向新华银行出具了《持续信托收据协议》。随后,怡华公司向新华银行申请开立两份不可撤销信用证,新华银行支付了信用证项下的款项,怡华公司出具信托收据以取走单据并形成对新华银行的欠款。后因怡华公司未能偿还上述欠款,新华银行以怡华公司为第一被告向香港特别行政区高等法院提起诉讼。1998年6月4日,香港特别行政区高等法院判决怡华公司向新华银行支付到期本金港币3,082,419.84元及其相应利息。

新华银行于2001年10月1日并入原告香港中银,其所有的权利义务均由香港中银继受。

2002年5月28日,台山市政府与香港中银、南洋商业银行有限公司、金现有限公司签署《和解协议》,约定在台山市政府作为还款人分期偿还5200万港元后,香港中银等三家债权人免除包括怡华公司在内的12家债务人拖欠的总欠款本金约港币1.5亿元的还款责任。协议签订后,台山市政府按《和解协议》的约定偿还了第一笔款项520万元港币。其后,再未偿还其他款项。香港中银遂将台山市政府作为被告起诉至法院。

审判

江门市中级人民法院经审理认为,本案争议焦点是台山市政府出具的《承诺函》是否构成保证。首先,从台山市政府出具的《承诺函》的背景情况分析,《承诺函》的出具时间是1997年6月16日,而《中华人民共和国担保法》于1995年10月1日起施行,该法第八条明文规定国家机关不得为保证人。对此,具有中资背景的新华银行是知道或应当知道的,故原告并不能期待被告台山市政府违反上述规定做出保证意思表示。

其次,从台山市政府《承诺函》的主要内容来看,是尽力维持怡华公司的存在和正常运营、确使其履行责任和义务、负责解决借款人拖欠的债务、不让贵行在经济上蒙受任何损失等模糊的言词,表达的是台山市政府已知悉并同意新华银行为怡华公司提供的融资安排,对怡华公司的借款行为在行政隶属关系上起知晓和监察的作用,是一种良好的愿望与道义上的责任。

再次,从查明的其他案件事实分析:1、比较同时期宝马公司和台山市政府出具的两份文件的内容。宝马公司向新华银行出具的是内容详尽完备的《不可撤销担保协议》,明确承担担保责任,而台山市政府出具的则是内容模糊的《承诺函》。新华银行没有要求台山市政府出具与宝马公司同样的《不可撤销担保协议》,这说明包括新华银行在内的各有关当事人都认识到,台山市政府的《承诺函》并不同于宝马公司的《不可撤销担保协议》,《承诺函》并不是担保函。2、原债权人新华银行对待《承诺函》的态度。1998年3月31日怡华公司最后一笔信用证押汇贷款到期,新华银行知道或者应当知道自己的权利受到损害,但是在2001年10月1日新华银行并入香港中银之前长达三年半的时间内,新华银行并没有依据《承诺函》要求台山市政府承担保证责任。可见新华银行并没有将《承诺函》视为担保函。因此,判决驳回香港中银的诉讼请求。

香港中银不服一审判决,提起上诉。

广东省高级人民法院二审审理认为,本案上诉争议的焦点是:台山市政府出具的《承诺函》是否构成我国担保法规定的保证。

首先,从名称来看,《承诺函》并非担保函,对于其是否能构成担保应根据其内容来认定。其次,从《承诺函》的内容来看,台山市政府在《承诺函》第3点中承诺确使借款人怡华公司履行借款的责任和义务,并在新华银行要求时,确使怡华公司全部承担借款人的责任和义务;在第4点中承诺在怡华公司不按新华银行的要求偿还债务时,台山市政府将负责解决怡华公司拖欠的债务,不让新华银行在经济上蒙受任何损失。从香港中银的催收款情况来看,2004年12月24日、2006年12月12日,香港中银向台山市政府发出的《律师函》也表示:贵府承诺如借款人不能偿还任何债务时,贵府将负责解决借款人拖欠的债务,不让贷款人在经济上蒙受任何损失。即香港中银也是依据《承诺函》的第4点而不是第3点向台山市政府催收款。因此,香港中银上诉认为《承诺函》的第3点表示“台山市政府承诺在银行要求时台山市政府全部承担借款人的有关责任和义务”与《承诺函》的意思不符,广东省高级人民法院不予采信。台山市政府承诺其“负责解决”、“不让新华银行在经济上蒙受任何损失”并无明确的承担保证责任的意思表示。再次,从签署的和解协议的内容来看,虽然台山市政府与香港中银、南洋商业银行有限公司、金现有限公司于2002年5月28日签署了和解协议,就包括怡华公司在内的台山市部分企业所欠的债务如何补偿进行了约定,但在和解协议中,台山市政府的身份是“还款人”,且和解协议中也没有明确约定台山市政府承担保证责任。香港中银上诉认为和解协议中台山市政府有明确的为借款人进行担保的意思表示,依据不足,广东省高级人民法院不予支持。最后,从新华银行对《承诺函》的预期来看,新华银行明知宝马公司向其出具的是规范的担保合同即《不可撤销担保契约》,却不要求台山市政府也出具同样规范的担保合同,而是要求台山市政府出具名称、措辞完全不一样的《承诺函》,这表明新华银行对《不可撤销担保契约》与《承诺函》并不追求相同的法律效果,新华银行在要求台山市政府出具《承诺函》时明知我国内地法律明又规定国家机关不得为保证人。所有这些情况表明,新华银行当初应当预见到其不可能通过《承诺函》达到要求台山市政府承担保证责任的效果。因此,认定《承诺函》不构成保证并不违背新华银行当初的合理预期。综上,判决驳回上诉,维持原判。

上文说的对实务影响大么?
 照样放款
 不予放款
  

声明: 所有注明”信源:租赁视界“的图像音频视频资料版权均属本网站所有,转载时须注明“来源:租赁视界”。 除非特别注明,本站所有文章均不代表本站观点。报道中出现的商标属于其合法持有人。 本网站所载文章系出于非营利、传递更多信息之目的,不希望被转载的媒体或个人可与我们联系删除。请遵守理性,宽容,换位思考的原则。