光伏电站系列法律问题(三)-光伏电站备案问题概述

一、备案权限

2013年8月29日,国家能源局发布《光伏电站项目管理暂行办法》,将光伏电站的核准制改为备案制,由省级主管部门对光伏项目实施备案管理。目前,部分省份例如内蒙古、甘肃已将备案权限进一步下放至地市级。

分布式光伏电站则依据《分布式光伏发电项目管理暂行办法》,由省级以下能源主管部门实行备案管理,具体备案办法由各省级人民政府制定。不少省份分布式光伏电站的备案权限已下放到了县、市一级。
尽职调查时,需要关注光伏项目备案权限。 

二、送出工程单独核准

电源项目配套送出工程(以下简称“送出工程”)是指发电厂升压站外第一杆(架)至公共联结点出线间隔之间的输变电设施(含线路工程)。一般来讲,送出工程由电网公司负责投资建设。而在实践中,由于多种原因(比如电网企业资金问题),往往由发电企业负责建设,投产后由电网企业回购。
送出工程属于电网工程,根据《国务院关于发布政府核准的投资项目目录(2014年本)的通知》,仍适用核准制。送出工程的单独核准和建设是极易忽略的盲区。
在开展法律尽职调查时,我们建议核实送出工程的投资主体。如果由发电企业投资建设,则需要核实其是否取得有效的核准文件,并围绕送出工程进一步就用地、审批事项的合法合规性开展尽职调查。如送出工程由电网公司投资建设,则需特别关注送出工程的建设进度,确保按计划并网发电。

三、备案文件与建设规模指标

根据《光伏电站项目管理暂行办法》等规定,各地区按照国家能源局下达的年度指导性规模指标,扣除上年度已办理手续但未投产结转项目的规模后,作为本地区本年度新增备案项目的规模上限。也就是说,该地区上年度实施方案的执行情况,直接影响本年度新增备案项目的规模。因此,各地区对年度指标管理非常严格,普遍采取年度实施方案动态的调整。对存在项目未按时开工、或未按时完工等情形的,将被调出年度指导规模或下年度重新申报指导规模。
故,取得备案文件并不等同于已经确定地取得当年年度建设规模指标。故此,我们建议在尽调中针对项目备案及实际建设进度的不同情况,关注项目指标保有的稳定性问题。
需要提示的是,对屋顶分布式和全部自发自用的地面分布式光伏发电项目不限制建设规模,各地区能源主管部门随时受理项目备案,电网企业及时办理并网手续,项目建成后即纳入补贴范围。

四、备案文件与建设模式

在实践中,除传统的集中式光伏电站、分布式光伏电站外,还存在光伏农业、光伏养殖、渔光互补、林光互补等不同形式的“互补建设型”光伏电站。此类电站最主要区别在于采取了新型光伏用“地”模式,即光伏电池板矩阵不再架设传统意义的光伏用地之上,而是利用农田、草场、鱼塘、林地或温室大棚之上,并不直接改变土地用途,因地制宜地同时开发农业和光伏效益。
但是,由于目前尚无明确的文件对“互补建设型”电站进行分类,针对此类项目建设模式的特殊性,我们建议在尽职调查时重点关注以下问题:

(1)项目备案文件是否明确了规定了项目建设模式;

(2)项目备案申请文件、下级能源主管部门的请示等描述的建设模式是否与项目备案文件所载内容一致,并与当地能源主管部门确认是否合规,结合考虑项目用地的合法合规性问题。

五、项目转让

根据《光伏电站项目管理暂行办法》、《关于规范光伏电站投资开发秩序的通知》等规定,以及我们的实务经验,各地能源主管部门对光伏电站项目在投产前进行项目转让或变更项目投资主体事宜普遍明确地持否定态度,即已经备案的光伏电站项目在投产前原则上不得进行项目转让或变更项目投资主体。相关主管部门对于项目转让或项目投资主体变更的理解不仅包括项目建设主体的变更,亦包括已备案的项目建设主体的股权结构发生变动(包括股权转让、其他投资方增资入股等情形)。所谓“投产”指并网发电。
对于擅自变更项目重大事项等违规行为,监管部门可采取通报、责令投资主主体限期完善相关手续、暂停可再生能源电价补贴等方式处理;针对倒卖“路条”及核准(备案)文件的行为,则可将责令限期整改、将出让方投资主体纳入不良信用记录、取消可再生能源电价补贴、依法给予行政处罚等方式处理;涉嫌犯罪的,还将依法移送司法机关。
此外,根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定,违反法律、行政法规强制性规定的合同无效。尽管前述规范光伏市场秩序的一系列文件均非国务院颁发的行政法规,但如若交易一方提起合同效力之诉,人民法院在审理该类案件时仍可能考虑到倒卖行为可能存在损害国家利益或社会公共利益,有悖公序良俗而判决合同无效。 
在进行光伏电站项目投资时,我们建议:

(1)谨慎对待法律尽职调查过程中发现的历史上既存的投资人变更的情况;

(2)考量由此可能导致政府补贴丧失或减少,而相应对投资回报产生的影响;

(3)结合有关主管部门意见,以严密谨慎的态度对并购交易方案的合法性和可行性进行分析。