民办非营利性医院变更为营利性医院时面临的主要法律问题

2017-03-30  星期四已有 人阅读 版权:租赁视界智库作者:邢玉晟

 编者按:在医院并购实践过程中,民办非营利医院变更为营利性医院的情形并不少见,但由于相关法律规范的欠缺,实践中各方理解并不一致。对此,新里程医院首席律师邢玉晟将在健康界刊发内容为民办非营利性医院变更为营利性医院的法律分析文章,希望在现有法律法规框架范围内,明确非营利性医院向营利性医院转变的可行性以及操作路径,并对变更过程中的法律问题加以梳理,以便能对实务操作中的相关问题予以明确。文章分为上下篇。本文系下篇。efu租赁视界

出资人是否对非营利性医院拥有产权efu租赁视界

医院在进行性质的变更时,涉及的核心问题是出资人是否对非营利性医院拥有产权,即非营利性医院资产的归属。efu租赁视界

在法律层面,我国《民法通则》中尚无民办非企业单位这一法律组织,直至1998年国务院出台《民办非企业单位登记管理暂行条例》[国务院令第251号],才对民办非企业单位做了较为全面的规定。由于该条例仅是行政法规,并未对出资人和其举办的民办非企业单位之间的产权关系予以明确界定。但是该条例规定民办非企业单位的章程应当包括资产管理和使用的原则以及终止程序和终止后资产的处理,所以该条例已经明确资产的管理和处分是属于举办人意思自治的范畴,只要不违反现行法律,就应该得到保护。以下笔者拟通过对中国现行法律体系的梳理进一步对该问题予以明确:efu租赁视界

“谁出资,谁拥有产权”是现代产权制度的基本原则efu租赁视界

“谁出资,谁拥有产权”是现代产权制度的基本原则,已经得到了《宪法》、《民法通则》等法律法规的认可。efu租赁视界

《中华人民共和国宪法》第十一条规定“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。”同时,宪法第十三条规定“公民的合法的私有财产不受侵犯。”因此,民办非企业单位的出资人对于其出资以及出资形成的产权或者权益拥有受《宪法》保护的权利。efu租赁视界

根据《民法通则》的规定,财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。根据《物权法》的规定,物权,是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利,包括所有权、用益物权和担保物权。efu租赁视界

另外,在国有资产和集体资产进行产权界定时,也均采用“谁出资,谁拥有产权”的原则,比如根据《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》(国资法规发[1993]68号)规定,产权界定应遵循“谁投资、谁拥有产权”的原则进行。《城镇集体所有制企业、单位清产核资产权界定暂行办法》(国经贸企[1996]895号)规定,集体企业清产核资中的产权界定工作要本着“依法确认、尊重历史、宽严适度、有利监管”的原则,既要体现“谁投资、谁所有、谁受益”,又要保证集体企业的合作经济性质。efu租赁视界

非营利性不应影响民办非企业单位的企业或者个人出资人享有对于其出资形成的产权权益efu租赁视界

目前对于民办非企业单位的非营利性缺少明确的界定,但是根据民政部2002年《关于社会团体兴办经济实体有关问题的复函(民办函〔2002〕21号)》对于同类作为非营利性社会组织且不得从事营利性经营活动的社会团体的相关问题答复中,有类似表述可以借鉴:efu租赁视界

《社会团体登记管理条例》第二条明确,社会团体是非营利性社会组织;第四条第二款规定:“社会团体不得从事营利性经营活动”。作为非营利性组织,社会团体与公司、企业等营利性组织的主要区别不在于是否营利,而在于营利所得如何分配。社会团体的资产及其所得,任何成员不得私分,不得分红;社会团体被注销后,剩余财产应移交给同类其他非营利性组织,用于社会公益事业。社会团体不同于机关和全额拨款的事业单位,其经费仅靠会费、捐赠、政府资助等是远远不够的。兴办经济实体,在核准的业务范围内开展很大或服务取得收入,是社会团体活动费用的重要补充渠道,目的是促使其更加健康发展。efu租赁视界

如果说出资人对于其出资形成的产权权益具有占有、使用、收益和处分等权利的话,按照民政部上述答复,作为社会团体的非营利性组织主要在收益权和处分权方面受到限制,这主要是因为社会团体的经费来源主要是来源于会费、捐赠、政府资助等,这些出资并非完全由举办人提供,且出资人的意思表示均是出资用于社会公益事业,有捐赠的意思表示,因此,导致应当对其财产权利进行限制,以符合出资人的意思表示。但是民办非企业单位,特别是实践中的民办非营利医院不同于社会团体,其出资多是由企业或者个人直接出资,且直接参与管理,因此,对于该等民办非企业单位应当允许其按照意思自治的原则在章程中对于产权归属和处分自行做出明确规定。efu租赁视界

当然如果非营利性的医疗机构在存续过程中,对于因为其非营利性身份接受捐赠或者被免税等情形形成的资产和权益,应当在变更为营利性时移交给同类其他非营利性组织,用于社会公益事业。但是对于举办人自己出资的部分以及该等资产形成的权益,除非举办人有明确的捐赠意思表示和行为,否则应当允许举办人对该等财产享有权益,包括收益权和处分权。同样作为非营利性组织的学校,根据《民办教育促进法》的规定,民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报,就是上述原理的最好体现。efu租赁视界

综上,笔者认为非营利性组织与公司、企业等营利性组织的出资人在对于其自身出资以及该等出资形成的权益方面不应区别对待,民营医院的出资人对于其自身出资及形成的资产应当拥有产权权益。对于因为其非营利性身份接受捐赠、政府补助或者被免税等情形形成的资产和权益,应当在变更为营利性时移交给同类其他非营利性组织,用于社会公益事业。但是不能因为非营利性医疗机构存在接受捐赠、政府补助或者被免税等情形形成的资产和权益,就否认其出资人对其出资的产权权益,毕竟公司等营利性企业组织也存在接受社会捐赠、政府补助或者被免税形成的资产或者权益。efu租赁视界

国家和地方的现行法规和政策亦认可以民办非企业单位形式设立的医院存在产权制度efu租赁视界

根据《国务院办公厅转发发展改革委卫生部等部门关于进一步鼓励和引导社会资本举办医院意见的通知》,非公立医院如发生产权变更,可按有关规定处置相关投资。非公立医院如发生停业或破产,按照有关规定执行。河南出台的《河南省人民政府办公厅关于进一步鼓励和引导社会资本举办医院的意见》(豫政办[2011]37号)和安徽出台的《安徽省发展改革委、安徽省卫生厅、安徽省财政厅、安徽省商务厅、安徽省人力资源和社会保障厅关于进一步鼓励和引导社会资本举办医院的意见》(皖发改社会[2013]45号)均有规定:非公立医院如发生产权变更,可按有关规定处置相关投资。非公立医院如停业或破产,按照有关规定执行。efu租赁视界

《河南省人民政府关于进一步完善社会办医支持政策的意见(豫政〔2014〕54号)》规定,社会办非营利性医疗机构依法对其投入的资产享有法人财产权,即占有、使用、收益以及处分的权利,任何单位和个人不得非法截留、挪用或侵占。社会办非营利性医疗机构的出资财产属于举办者,在不撤回投资、不影响医疗机构法人财产稳定的前提下,经医疗机构决策机构同意并向所在地卫生部门报备后,举办者对该医疗机构投入的资产可按规定转让、继承或赠予。efu租赁视界

《成都市人民政府关于进一步鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业的意见》(成府发[2010]26号)中规定,完善民营非营利性医院产权变更和退出的相关政策。民营非营利性医院,如发生产权变更,允许投资者收回投资;如投资者退出,资产要优先用于职工安置。efu租赁视界

综上,虽然上述规定对于非营利性医疗机构的举办人如何行使其产权的处分权没有明确规定,但是均认可非营利性医疗机构存在产权制度。但是笔者也注意到有地方对于非营利性医疗机构产权进行限制的规定,比如《北京市人民政府办公厅印发关于进一步鼓励和引导社会资本举办医院若干政策的通知》(京政办发[2012]35号)规定,社会办非营利性医院发生变更主体时,增值部分应当留在原非营利性医院中。该通知同时规定,“社会办非营利性医院在机构注销时,其清算资产不得私分,土地由政府收回。”efu租赁视界

笔者理解,非营利性医疗机构在存续过程中,除了出资人自己出资,可能会因为社会捐赠、免税或者政府补助形成一部分财产,如笔者之前所述,不能因为非营利性医疗机构存在接受捐赠、政府补助或者被免税等情形形成的资产和权益,就否认其出资人对其出资的产权权益,应当予以区别对待,否则并不符合产权制度的基本原则要求,也不利于社会资本对医疗领域的投资。efu租赁视界

公立医院改制时国有产权被认可亦可以反证民办非企业单位之产权制度efu租赁视界

公立医院改制过程中,按照现有做法,通常是政府财政部门对医院资产进行评估后,以评估价作价出资与社会资本合资设立新的医院。从这一方面可以看出,政府作为公立医院出资人对于公立医院的资产是拥有产权的,那么,企业或者个人出资的以民办非企业单位形式存在的非营利性医疗机构也应当存在同样的产权制度。efu租赁视界

司法层面认可的民办非企业单位产权制度efu租赁视界

在江苏省南京市中级人民法院印娟与南京东瑞医院出资款转让合同纠纷上诉案((2012)宁商终字第672号)中,印娟与南京东瑞医院出资款回购的纠纷,东瑞医院原为金陵石化炼油厂职工医院,印娟为改制后东瑞医院职工出资人,后因为离职,东瑞医院回购其出资,后因为回购价款发生纠纷,诉至法院。该案中法院认可了医院出资可以转让。efu租赁视界

此外,在安徽省高级人民法院刘某某与蒋少松民办非企业单位出资人资格确认、资产转让纠纷一案([2013]皖民二终字第00319号)中,刘某与蒋少松关于民办非企业单位(学校)出资转让产生纠纷,刘某向蒋少松转让学校后,以蒋少松少付部分款项为由要求收回学校。该案中,安徽省高级人民法院确认了民办非企业单位出资可以转让。efu租赁视界

通过两则现实中的案例可以看出,民办非企业单位的出资人出资后,进行权利处分产生了价款纠纷,法院认可了处分行为,并且认可增值部分也属于出资人所有,这也是司法实践对民办非企业单位产权制度的认可。efu租赁视界

综上,笔者理解,在现行法律体系和产权制度原则下,企业或者个人出资兴办的非营利性医疗机构存在产权制度,企业或者个人对于其出资部分形成的产权权益应当拥有财产权利,也希望国家能够出台规定对此予以明确。清晰的产权制度是鼓励社会资本进入医疗服务领域的基石。efu租赁视界

非营利性医疗机构变更为营利性医疗机构对于医保资格的影响efu租赁视界

根据《关于促进社会办医加快发展若干政策措施的通知(国办发〔2015〕45号)》的规定,不得将医疗机构所有制性质作为医保定点的前置性条件,不得以医保定点机构数量已满等非医疗服务能力方面的因素为由,拒绝将社会办医疗机构纳入医保定点。同时,根据《城镇职工基本医疗保险定点医院管理暂行办法》(劳社部发[1999]14号)的规定,医院的性质并非取得医保定点机构的条件,各地的新型农村合作医疗规定中也未将医院的性质纳入为取得新农合定点合作医院的要求。因此,非营利性医院变更为营利性医院,并不应当因此导致其有纳入城镇基本医疗保险、新型农村合作医疗、医疗救助、工伤保险、生育保险等社会保障的定点服务范围的区别。efu租赁视界

因此,非营利性医疗机构变更为营利性医疗机构不应对其医保资格产生影响。efu租赁视界

非营利性医疗机构变更为营利性医疗机构对于水、电、气的优惠政策的影响efu租赁视界

根据《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见的通知(国办发〔2010〕58号)》的规定,社会资本举办的非营利性医疗机构按国家规定享受税收优惠政策,用电、用水、用气、用热与公立医疗机构同价,提供的医疗服务和药品要执行政府规定的相关价格政策。国务院在2013年发布的《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》也提到,非公立医疗机构用水、用电、用气、用热实行与公立医疗机构同价政策。efu租赁视界

综上,可以看出社会资本举办医疗机构在转变性质时应与公立医院享有相同的水、电、气的优惠政策。efu租赁视界

非营利性医疗机构变更为营利性医疗机构在税收方面的影响efu租赁视界

非营利性医疗机构与营利性医疗机构在税收方面的差别主要如下:efu租赁视界

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根据《财政部、国家税务总局关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知(财税[2014]13号)》的规定,并非非营利性医疗机构均可以享受免缴所得税的政策,需要符合规定的条件,比如工作人员工资福利开支控制在规定的比例内,不变相分配该组织的财产,其中:工作人员平均工资薪金水平不得超过上年度税务登记所在地人均工资水平的两倍,工作人员福利按照国家有关规定执行等;投入人对投入该组织的财产不保留或者享有任何财产权利等等。该等条件对于社会资本举办的医院而言,通常是无法具备的,实践中众多社会资本举办的非营利医院虽然没有取得免税资格的认定,但是也未缴纳所得税,如果其按照规定缴纳所得税,实际和营利性医院在税收方面的差别也区分不大了,本身也具有变更为营利性医院的基础。efu租赁视界

综上,鼓励和引导社会资本举办医疗机构,有利于增加医疗卫生资源,扩大服务供给,满足人民群众多层次、多元化的医疗服务需求;有利于建立竞争机制,提高医疗服务效率和质量,完善医疗服务体系。但是在办医的社会资本中,有以不求回报的纯公益的投资,更多的是既为社会提供医疗服务,又希望获得合理回报的投资人。对于后者,医疗机构的性质以及产权制度的明确是影响该等资本进入医疗服务行业的重要问题,希望国家能够尽快出台非营利性医院变更为营利性医院的具体操作规定,能够认可企业或者个人对于非营利性医疗机构的出资及形成的权益的财产权利,并予以保护,从而促进社会资本更加高效和优质的在医疗服务领域进行配置。efu租赁视界

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